一、回顾：行政法理论基础研究之贡献 我国的行政法学是在有关学科的夹缝之中艰难地生长起来的。20世纪80年代初期，许 多原本应当属于行政法学的研究阵地都被行政学所占领，之后空前繁荣的经济法学则进 一步挤压了行政法学的生存空间，以至于人们普遍认为行政法学只能研究公务员、行政 组织、政府法制、公安行政等细枝末结的问题。虽然《行政诉讼法》的颁布实施在一定 程度上拓展了行政法学的发展空间，但就整个行政法学理论体系而言，仍然显得过于单 薄和零乱，其研究在总体上呈现出“术多而学少”的特征，行政法学正处于“低谷”时 期。 然而，肇始于1993年的行政法理论基础问题的大讨论则从根本上改变了这一局面。正 如罗豪才教授在谈及这一问题研究的最初起因时所言：“十多年来，很多学者从不同角 度、不同层面对行政法学的一些理论与实践问题，诸如行政法的基本原则、行政行为、 行政程序、具体行政行为的司法审查等等，进行了较为深入的研究。这些研究对于完善 我国的行政法学和促进行政法理论的科学化有着十分重要的意义。但是，行政法最基本 的理论问题，即‘行政法的本质是什么’问题，一直没有得到深入的研究和圆满的回答 ，以致行政法缺乏‘龙头理论’，未形成系统的理论体系。对于一门正在逐步完善和发 展的年轻法学学科来说，探索科学、合理的基础理论是十分必需的。它可以指导我们安 排合理的学科体系，采用更科学的研究方法界定学科的基本概念和范畴，防止学理研究 过程中的失误与漏洞，避免不必要的资源浪费，保证行政法学遵循客观规律和法学的一 般原理健康发展。”[1]如果我们不带任何偏见地审视学界十年来对行政法理论基础问 题的不懈探索，就会发现这一研究过程其实也是行政法学人不断反思、不断超越和关怀 理论、倡导争鸣的过程。各种学说的提出、交锋、论证、修正以及对行政法基本范畴的 提炼和理论体系构筑的尝试都大大提升了中国行政法学整体的研究水准，从而使得行政 法学逐渐摆脱了边缘化的地位。具体而言，行政法理论基础研究的主要贡献至少体现在 以下三个方面： (一)确立了行政法学的基本范畴 在经历了行政法理论基础的激烈争论之后，本学科的一些核心范畴(包括行政、行政权 、行政法关系、行政主体、行政相对人、行政行为、行政程序、行政违法、行政责任、 行政救济、司法审查等)基本上已经定型。以罗豪才教授主编的《行政法学》(新编本) 为代表，我国行政法学中的一系列基本概念得以确立下来，它们包括：行政法关系、行 政合法性、行政合理性、行政应急性、行政主体、行政相对方、被授权的组织、公务员 、行政行为、抽象行政行为、具体行政行为、行政征收、行政许可、行政确认、行政监 督、行政处罚、行政强制、行政给付、行政奖励、行政裁决、行政合同、行政指导、行 政程序、行政违法、行政责任、行政赔偿、行政复议、司法审查等近三十个。虽然学界 在某些概念的内涵上理解尚不一致，但对这些核心范畴和基本概念本身的存在则并无异 议。这就为中国行政法学理论的进一步发展乃至走向成熟奠定了重要基础。 (二)更新了行政法学的理论体系 行政法理论基础的一项重要使命或功能就是为构建行政法学的理论体系提供立足点。 以下三种具有较大影响的学说对此进行了十分有益的尝试： 一是平衡论。平衡论者以“行政权力—公民权利”的关系为核心，重新建立了行政法 学的理论体系。他们认为，传统的学科体系应当有所改进，除了注重行政组织法、行政 作用法的研究，也要重视行政程序法、行政救济法、司法审查法的研究。如罗豪才教授 以对行政法的调整对象以及行政法律规范和原则的分析为基础，将行政法学的基本概念 、基本知识和基本原理分为三个部分：“绪论”重点阐述了行政法的基本概念、基本法 律关系和基本原则；“行政主体和行政行为”集中阐述了关于行政权的组织和运行原则 ，即调整行政关系的原则和规范；“监督行政行为”着重阐述了关于监督行政的原则和 规范，即调整监督行政关系的原则和规范，在体系上具有较为严密的逻辑性。而且，平 衡论者还特别指出，在讨论行政法时，应当始终把握住行政法律关系和监督行政法律关 系的核心，并对之极力加以具体阐述。他们甚至认为，行政法学就是研究行政法主体的 权利、义务的科学。抓住行政法律关系和监督行政法律关系这一核心就能把握行政法的 本质，保证学科的独立性和特殊性。[2] 二是控权论。控权论者主张以行政权为核心来构筑行政法学的理论体系。他们认为， 行政法作为一门理论学科，应当以一定的侧重点或核心为主线去构筑学科体系，而不是 对行政法规范的归纳、分类和解释。由于行政法的主要任务在于规范行政活动过程中的 行政权与公民、组织的权利、行政权与其他国家权力的关系，因而应当以此为核心去建 立行政法学理论体系。如王连昌教授以规范行政权为主线，将行政法学理论体系划分为 “绪论”、“行政主体”、“行政行为”及“监督行政与行政救济”等四部分。[3]此 外，该学说的倡导者孙笑侠教授也提出，公权力与私权利的关系是行政法的核心问题， 它要求法律必须对公权力实行控制。为此，应当以行政权力、行政行为和行政责任三者 为现代行政法结构的要素，构成行政法“行政权力—公民权利”、“行政行为—行政程 序”、“行政责任—行政救济”的制度和理论体系。[4] 三是公共利益本位论。认为行政法就是以一定层次的公共利益与个人利益关系为基础 和调整对象的基本部门法，公共利益对个人利益而言的主导地位理论决定了行政法学除 了研究行政法的基础理论之外，在具体理论上应以公共利益为主线，主要研究行政主体 、行政行为和行政救济三大基本内容。行政主体即公共利益的代表者，包括代表公共利 益并对公共利益进行维护和分配的行政机关和其他组织；行政行为即行政主体为维护和 分配公共利益的活动；行政救济即审查行政主体的行政行为是否真正符合公共利益，并 予以相应补救的制度。[5]
