中图分类号：D922.181 文献标识码：A 文章编号：1000-5919(2004)04-0079-08 公用事业被称为我国计划经济的最后一个堡垒和市场经济的“边疆”。这一堡垒如何 被打破、“边疆”如何去开拓，成为当前公共(行政)管理学界和经济学界广泛讨论、研 究的话题。本文试图从法学的方法和视角出发，借鉴和运用相邻学科已有的研究成果， 分析“公用事业民营化”过程之中及其后的种种法律问题，以搭建公用事业民营化的法 学研究框架，阐述其基本内容。 一、对“公用事业”、“民营化”的基本认识 (一)公用事业的范围和特征 公用事业大致而言是指为公众或不特定的多数人提供产品或服务，或由他们使用的业 务或行业。在我国现行的法规、规章中，对“公用事业”(public utility)及其范围有 着不同的界定。例如，在国家工商行政管理局1993年颁布的《关于禁止公用企业限制竞 争行为的若干规定》中所称的公用事业，包括“供水、供电、供热、供气、邮政、电讯 、交通运输”等行业。在建设部2002年颁布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意 见》中，将“市政公用事业”界定为“供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾 处理等经营性市政公用设施”以及“园林绿化、环境卫生等非经营性设施”。 总体而言，我国的公用事业包括：供水、供热、供气、城市公交、排水、污水、垃圾 处理、园林绿化、环境卫生等市政公用事业；以及道路与桥梁等基础设施、电讯、供电 、邮政、铁路、公路、水路和民航运输等行业。而公用事业所具有的民生必需性、公共 利益性、不同程度的自然垄断性或公共(集体)物品属性，导致了法律对其调整的特殊性 。 (二)民营化 民营化的英文是Privatization，也常被译为私有化。广义而言，“民营化可界定为更 多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求”。[1]“民营化可以通过许多不同 的技术和方法来实现。因此，不同国家和不同情境中讨论民营化会产生混淆和争论。人 们使用许多概念来表述民营化，如非国有化、非政府化、非国家化、股份化、政府撤资 等。这些都是民营化的同义词。其他词如公司化、商业化、市场化等既可以用来指民营 化，也可以泛指使政府企业在市场环境下运营的一切努力。”[2](P127)一个较“民营 化”更少引起争议的词——“公私伙伴关系”(Private and Public Partnership，缩 写为PPP)——也正在被普遍接受。“公私伙伴关系可界定为政府和私人部门之间的多样 化安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担。”(注：也 有学者将PPP称为“官督商办”，如此来看，它也是中国古已有之。在清末洋务运动中 ，官督商办就是洋务企业的一种主要形式。按照李鸿章的说法，官督商办是“由官总其 大纲，察其利病，而听该商董等自立条议，悦服众商”(转引自方流芳：《中西公司法 律地位历史考察》，载《中国社会科学》1992年第4期)；慈禧还曾在北京第一家自来水 公司——京师自来水公司的奏折上亲提“官督商办”字样(参见高中：《官督商办：中 国水行业民营化的发展方向》，载《中国公用事业民营化》，天则经济研究所、中国公 用事业民营化研究中心研究报告)。)[2](P4) 因此，公用事业民营化只是各国“民营化”进程的一部分，之所以对公用事业民营化 给予特殊关注，则是由公用事业本身的特点决定的。在我国，作为计划经济的最后领地 ，公用事业的民营化改革相对于其他领域的改革是滞后的；就方式而言，人们讨论的“ 民营化”也是较为狭义的，通常是指将国有、公营的公用事业的所有权或经营权全部或 部分地向民间转移，从而引入市场机制。在民营化所需的法律等制度性保障方面，整体 性的改革才刚刚开始。 我们认为，在民营化进程中贯彻“公私合作”的理念十分必要。只有依靠公、私双方 的力量，才能实现公用事业改革的目标。 二、公用事业为何能够、而且需要民营化? 包括我国在内的诸多发展中国家，基础设施性质的公用事业几乎都是由国家拥有、经 营或资助的，其理由就是自然垄断理论。而“国家经营其基础设施业绩不佳的主要原因 在于基础设施领域不存在竞争，负责提供基础设施的企业很少拥有为其顺利运营所需要 的经营和财务自主权”[3](P4—7)。因为缺乏竞争，导致国有、公营公用事业企业普遍 亏损经营，政府财政负担沉重；因为垄断，使得这些企业用政策性亏损掩盖经营性亏损 ，为其管理薄弱和经营不善辩护，使得消费者怨声载道。(注：据国家工商行政管理局 的报告显示，公用企业利用独占地位侵权成为2001年消费者申诉举报的十大热点问题之 一。2001年，供水、煤气等服务领域投诉达10670件，在19个服务行业的37个小类中占 第三位。)同时，由于我国公用事业建设投资的主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金 来源，没有形成城市基础设施的多元化投融资机制，造成城市基础设施建设滞后于城市 发展。据估计，“十五”期间，中国至少需要7000—8000亿元民间资本来投资国内城市 基础设施。[4] 解决问题的方案之一就是民营化。 民营化的可行性，首先在于理论上的突破，即对公用事业物品性质认识的深入，认为 在公用事业领域引入竞争和市场机制是可能的。传统上认为，具有规模经济效益线性递 增、资本沉淀刚性的自然垄断，需要政府直接经营或由政府管制。而在1988年，伯格 (Berg)和切哈特(Tschirhart)概括了政府对不同的自然垄断应当采取的不同管制政策。[5](P240)人们也逐渐认识到，公用事业“自然垄断”的强弱状态是千差万别的。针对不 同领域的公用事业，也需要区分同一产业内部的垄断性和竞争性业务。[6]同时，技术 的进步使得过去如电力、电信事业等因技术限制无法分割，而必须在一个封闭系统中进 行传输交易的整合性市场，也能够通过业务切割而在不同的产业层级中导入竞争机制。
