中图分类号：DF38 文献标识码：A 文章编号：1008-7095(2004)03-0029-04 一、行政听证的任务是实现信息对称 现代社会是信息的社会。谁掌握了信息，谁就掌握了先机，就可以通过对规则的掌握 ，控制信息的传播方式、流向及范围，以此决定利益的分配结果。国家行政机关与行政 相对人相比具有客观的信息优势。前者不仅充分、准确地拥有法律、政策信息，而且对 相关的事实依据也掌握得更加全面。行政主体不仅掌握己方的信息，而且占有相对人的 信息。这种占有是单方面的、强制性的，甚至相对人并不知情。在很长的一段时间，这 种对信息的独断占有得到了法律的保护。行政主体往往单方面为行政相对人设定权利义 务，单方的行政行为合法，但其公正性却无法得到保证。信息的不对称加深了行政主体 与相对人之间的不平等，没有对信息的足够把握，相对人无法明确法律为其设定的权利 义务以及设定此权力义务的法律根据和事实根据，没有机会也没有能力争取属于自己的 权益。 要解决这种信息不对称，需要各种制度，如政府信息公开化立法。但在个案中，行政 听证制度是实现信息对称的有效途径。实现行政主体和行政相对人之间的信息对称，是 行政听证制度的重要任务。首先，行政相对人能动地参与到行政程序中来，向行政主体 提供和开放自己所拥有的证据材料，通过法律确认的途径证明自己的要求、愿望，及其 合法性与合理性。“通过向行政机关陈述自己的意见，并将之体现在行政决定中，进而 参与了影响自己权力义务的决定的做出。”[1]同时，行政主体应向行政相对人开放、 交换其所拥有的，一切与相对人有关的证据材料，让相对人明白其权利义务和设定此权 利义务的法律依据及事实依据。交换意见、举证、质证和辩论，是强制性的。在许多国 家，都将经听证核实的证据作为做出行政决定的依据。例如，美国联邦行政程序法规的 案卷排他性原则，也叫“唯一专有纪录”，就是指行政机关的决定必须根据案卷(即听 证记录)做出，不能在案卷之外，以当事人不知道或没有论证的事实作为根据，否则行 政裁决无效。[2]我国《行政许可法》第48条第2款也规定：“行政机关应当根据听证笔 录，作出行政许可决定。”当然，相对人也应当在听证中提供所拥有的证据，而不能在 听证中保留证据到诉讼时再予以出示从而达到突然袭击的目的。总之，听证的整个过程 ，就是为了使行政主体和相对人双方交换意见，举证、质证和辩论，确定定案的依据。 这一过程，实际上也就是开放和交流信息的过程，通过开放和交流使行政主体与相对人 在个案中的信息达到对称，并使双方所拥有的信息量都达到最大化。否则，如果不需要 行政主体向相对人开放信息，而只要相对人向行政主体开放信息，那么也就不需要听证 制度，而只需要辩解和陈述制度就够了。因此，实现信息对称是听证的任务。 信息对称，有利于听证中话语权的平等。听证的实现是一个过程的完成，而并不仅仅 是指一场听证会。我国《行政处罚法》中规定的听证是“指在行政机关作出行政处罚决 定之前，由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实及其证据进行 陈述、质证和辩论的法定程序。”[3]相对人不仅可以通过在听证会前，从行政主体那 里查阅到涉及自己的信息，也可以从听证会上获取行政主体开放的信息。只有这样，相 对人才能有能力在听证会上与行政主体进行有效的沟通和对话，才能提出并论证自己的 要求和愿望，才能促使行政主体接受、采纳和满足自己的意见和要求。如果相对人无法 获取信息、没有足够对称的信息，就无法运用这些信息，那么听证会也就成了信息发布 会，对行政行为的合法和公正也就发挥不了作用。因此，听证制度对行政行为合法和公 正目标的实现，是以信息对称任务的实现为前提或中介的。 二、价格听证中的信息不对称 在一般情况下，行政法关系是行政主体和相对人之间的关系，并没有第三人。在行政 主体与相对人之间，行政主体是信息的主要占有者。但在价格听证中，存在行政主体、 企业和不特定的公众。行政主体在法律信息上占有优势。他们是价格法律规范的起草者 ，甚至是某些价格行政法规范的制定者，又是价格法的实施者。他们了解价格法律规范 的内容，熟悉价格法律规范在各种不同情形下的运用；了解政府的政策，并指导着自己 对价格法的实施。但同时，它们对各企业内部的成本和效益，对企业价格形成过程中涉 及的事实信息，并没有企业自身了解。作为相对人的企业，在事实信息上占有优势。它 们知道自己企业的现实发展状况，经营的成本和效益状况，完全掌握自己所申报价格的 事实信息。利益受价格决策影响的不特定公众，即企业的消费者和价格决策的第三人， 则无论在法律信息还是事实信息方面都处于劣势。并且，消费者群体是一个分散的群体 ，缺乏组织和协调。每一个消费者所处的社会关系不同、角色不同，他们的利益和观念 也具有多元性。第三人的这些特点，使得他们各自所拥有的信息无法得以整合。也就是 说，行政主体与相对人如果可以利用各自的信息进行交流和对话的话，第三人则总是处 于边缘化的状态。 这种信息不对称具有严重的危害性：第一，第三人信息的分散性、不系统性，以及参 与听证的第三人人数的有限性所决定的信息的不全面性，使得价格决策即使经过听证程 序，第三人也难以维护自己的权利。2001年，武汉市自来水公司向价格主管部门要求对 水费提价，主要理由几乎与每个垄断企业的每次提价理由完全相同，即成本加大，亏损 严重。为此，市物价主管部门也举行了听证会。事后，市民从媒体上得到这一消息后， 反响强烈，纷纷向《长江日报》去电去信，表达自己的意见。其中，有相当数量的消费 者认为，对污染的处理成本和亏损不能转嫁到居民和治污投入大的企业身上，水费比上 海等地还要贵，这完全是自来水公司经营不善的结果。(注：参见《谁该为水污染出钱 》，载《长江日报》2001年7月5日；《关于自来水价上调引出的话题(续)》，载《长江 日报》2001年7月6日。)笔者认为，在以上价格听证中，市民之所以仍然有那么多意见 ，就说明第三人的信息没有得到集中和整合，在听证中没有得以充分的表达。第二，行 政主体对事实信息掌握的有限性，本应通过第三人的参与听证得到弥补，在听取企业和 消费者双方的举证和辩论后做出正确的判断和决策。但由于第三人与相对人信息的不对 称性，使得价格主管部门即使举行过听证也很难做出准确的判断，而只能跟着感觉走。 据报道，南京市主管部门曾先后对公园、液化气和公交月票的提价问题举行过听证会。 然而，在听证中，提价申报者往往不能拿出准确的财务报表来证明自己的经营情况，导 致参加听证会的委员只能“跟着感觉走”，最后听证会办成了农贸市场的讨价还价。( 注：参见《价格听证会焉能“凭感觉”》，载《报刊文摘》2000年10月26日。)第三， 在价格听证中，行政主体作为行政决策的制定者，应该处于一个相对超然的地位，在听 证中适当考虑各方的利益主张，通过对各种信息的收集和整合，作为最后行政决策的重 要参考。但由于行政主体和相对人所拥有的信息各有优势，信息的交流有可能成为利益 的交换。在权力寻租现象客观存在的情况下，这种可能性往往成为现实性，导致广大消 费者的利益被忽略。
