2003年8月出台的《行政许可法》，作为我国行政法领域的基本法将在2004年7月实施 。这部法律对行政许可的基本原则、行政许可的设定、实施行政许可的机关、实施行政 许可的程序、行政许可的费用、行政许可事项的监督和法律责任等作了明确规定。在一 定意义上可以说，这是一部限制、弱化政府职权的法律。它的贯彻实施，势必促进行政 管理体制的进一步深化改革，加快政府职能转变，从而形成行为规范、运转协调、公正 透明、廉洁高效的新的行政管理体制，保障和监督行政机关有效实施行政管理，从源头 上预防和治理腐败。而准司法作为与司法紧密相联的领域，与人民群众关系密切，也是 近年来社会各界关注的热点。对准司法行为是采取国家垄断式管理，还是完全放开并实 行类似经济领域行政许可的管理，已成为迫在眉睫的问题，首先需要我们在公共管理方 面的理论上有一个清醒认识。本文拟对此作初步探讨。 一、准司法领域早已存在，其行为与司法行为既关系密切又有所区别 何谓准司法?不管在法律实践上还是在理论研究上，都没有一个明确的概念。综合起来 不外乎两种观点：一是可以进行裁决，但是没有司法机构所具备的国家强制力的行为， 如劳动仲裁，就是准司法行为。一是为司法服务或与司法行为紧密相联的调查取证的行 为也是准司法行为，如司法鉴定、公证等行为。从准司法的字面意义以及国家对其进行 控制的角度看，准司法行为大概可以界定为：与司法活动密切相关或者功能类似，具有 一定裁判权或证明权的行为。我们认为，准司法行为通常包括仲裁行为(仲裁、劳动仲 裁、海事仲裁、国际贸易仲裁、农村土地承包纠纷仲裁等)，鉴定行为(工伤事故鉴定、 司法鉴定、医疗事故鉴定等)，公证行为，调解行为等。 准司法作为与司法相对应的概念，它与司法活动紧密相联。一是准司法行为直接为司 法活动服务，如鉴定、公证行为，其结果可以直接作为司法裁判的证据材料。二是准司 法行为具有与司法活动相类似的功能，都是为解决公民、法人或其他组织的纠纷服务， 并且最后的救济手段都是司法行为，如当事人对仲裁裁决、调解结果不服，可以向人民 法院申请救济。从准司法行为的显著特征看，与司法行为一样，其最大价值是能够体现 公正性，不管是有裁决权的仲裁行为还是只有证明权的鉴定、公证行为，核心都是保障 当事人的合法权益，维护社会公正，因此公正性是准司法行为的最重要特征。当然，准 司法与司法行为还是不一样的，两者主要有三方面区别：一是准司法行为不具有国家强 制力，虽然某些公证可以强制执行，但其发展趋势是自愿执行或申请法院强制执行。二 是准司法机构不是国家司法机构的组成部分。如司法鉴定曾被认为是司法机构不可分割 的组成部分，但是现在的普遍观点认为，司法鉴定应当从司法部门分离，以有效保证司 法活动的公正性。三是当事人在选择准司法机构方面有自主权。在司法活动中，当事人 并不存在被管辖的自愿选择，《诉讼法》已规定了法院的管辖范围，当事人如不遵守诉 讼管辖规定就可能面临不予立案或败诉局面。而在准司法领域，当事人可以自愿选择仲 裁、鉴定、公证机构。自愿选择的存在，就使准司法机构之间可以有一定的竞争关系。 信誉良好、行为规范的准司法机构会更受当事人的欢迎。 二、准司法领域要通过设立行政许可制度来建立公共管理的基础 在我国，准司法领域经历了逐步开放的过程。新中国成立以来，国家对准司法领域控 制一向比较严格，一直把司法鉴定、公证、仲裁等看成是国家机器不可缺少的组成部分 ，建立了一种自上而下层级制的行政式体制，因此准司法领域也就不需要也不存在现代 意义上的行政许可。至于上级机关批准成立公证处、司法机关内部批准设立鉴定机构等 行为，都只是内部管理行为，并不是行政许可的范畴。这种体制在计划经济时期是与当 时社会需要相适应的。但随着市场经济的高速发展，公证、鉴定、仲裁的业务大量增加 ，而且公民的法制意识逐步增强，准司法领域原有的行政管理方式已明显不能适应社会 的需求，因此在改革的浪潮中，国家对准司法领域集权式的管理模式开始逐步松动，表 现在机构性质上呈现多样化，法律上逐步认可准司法机构的民间性质。如准司法领域中 最体现国家专政性的刑事技术鉴定，已由司法机关一家独有发展到高校、研究机构也办 鉴定机构，如司法部恢复成立司法鉴定研究所、中山医科大学成立法医鉴定中心就是这 一体制转变的产物。不但在实践上呈现这种发展趋势，在法律规定上也有所转变。1994年制定的《中华人民共和国仲裁法》就明确规定仲裁委员会由商会组织成立，明确了仲裁的民间性质。目前，公证机构也正由行政编制转向事业编制，也可视为公证民间身份的逐步回归。此外，调解形式多样化的实质就是调解民间化。进入新世纪，我国以加入WTO为契机，准司法领域的变革相应进入了一个新的发展阶段，主要表现在社会资本对准司法领域的渗透，一些民营资本开始以各种方式投资到准司法领域，虽然仍名不正言不顺，但也得到了行政机关的默许。 十六届三中全会的召开为民营资本光明正大地进入准司法领域打开了方便之门，通过 设立行政许可制度，将准司法领域纳入公共管理的范畴势在必行。十六届三中全会公报 指出“要大力发展和积极引导非公有制经济，允许非公有资本进入法律、法规未禁入的 基础设施、公用事业及其他行业和领域”。换言之，现行法律、法规对准司法领域，本 来就没有限制非公有资本进入，相信在不久将来，非公有资本进入准司法领域会成为普 遍现象，这也为准司法领域的公共行政管理、建立行政许可制度奠定了基础。因为准司 法机构不是司法机关，但也不是纯粹营利性机构，而是为解决纠纷服务、为司法公正服 务的中立机构，国家通过一定形式对其进行规范管理、监督非常必要。这里所指的管理 监督不是回到原来国家垄断式管理的老路上，而是通过依法行政许可，即公民、法人或 者其他组织经向主管行政机关申请，经审查符合条件的，准予其从事准司法活动。
