中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-1505(2004)04-0012-07 具体行政行为与抽象行政行为区别之标准的行政法学理论研究十分兴旺，但至今未能 较好地解决司法实践中出现的问题。本文通过对最高人民法院《关于执行<中华人民共 和国行政诉讼法>若干问题》司法解释第三条之解读，以期缓解具体行政行为和抽象行 政行为区别标准在理论与实践之间的张力。 一、现有区别标准及其评说 作为一种行政行为的分类，具体行政行为和抽象行政行为之区别最早出现在王珉灿主 编的高等学校法学试用教材《行政法概要》之中。“国家行政机关在进行行政管理活动 时，有时只制定抽象的规范，不对具体事情进行处理，这种行为称为抽象的行为。”“ 具体的行政行为是处理具体事件的行为，以特定的社会事实为对象，一般亦称为行政措 施。”[1]这是我国行政法学理对具体行政行为和抽象行政行为概念的最初描述。如果 不是因制定行政诉讼法的需要，这个问题可能如同内部行政行为和外部行政行为等区别 标准一样，引不起人们过多的关注。 在我国行政诉讼法制定过程中，一个极其重要的先决问题就是受案范围的确定，其所 要解决的问题是行政机关作出的哪些行政行为应纳入司法审查。当时方案之一是用“行 政处理决定”来确定行政诉讼的受案范围，但因“行政处理决定”不能包括“行政不作 为”，如不依法颁发许可证、执照等，于是换用“具体行政行为”作为确定行政诉讼受 案范围的标准。因与之逻辑上对应的抽象行政行为却并没有为行政诉讼法所确认，于是 一个法律概念和学理概念区别之标准在中国行政法学界展开，至今未休。 在行政诉讼法制定前后，关于具体行政行为和抽象行政行为的区别标准已经发生了争 议。有学者认为，抽象行政行为是指行政主体制定行政规范的行为，它有两个特点：(1 )具有普遍效力。它是针对一类事或一类人，而不是针对特定人或特定事件做出的，因 而具有普遍拘束力。具体行政行为是指行政主体对特定事件或特定人所作的特定处理。 它也有两个特点：(1)它只对特定事件或特定人有效，不具有普遍拘束力。(2)它只对它 所针对的事件有拘束力，对以后发生的同类事件没有效力。[2]也有学者认为：“所谓 抽象行政行为，是行政机关针对将来要发生的不以特定相对人和特定事实为对象的行为 ，它是相对以特定的人或事件为对象的行政行为而言的。”[3]也有学者将抽象行政行 为称之为“制定法规的行为”，而将具体行政行为称之为“采取措施的行为”。[4]上 述观点基本上勾划出了具体行政行为和抽象行政行为区别之标准，而对“标准”本身如 何理解似乎并不关心，如何谓“特定”等。但这一粗糙的区别标准却为最高人民法院所 接受，并以司法解释的形式加以确认。(注：最高人民法院1991年5月29日作出的《关于 贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》(试行)第1条规定：“具体行 政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律、法规授权的组织、行政机关委 托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组 织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织的权利义务的单方行为 。”)尽管如此，这一司法解释并没有终止具体行政行为和抽象行政行为区别标准的争 论。 经过了一段时间的理性思考，有学者在分析了有关具体行政行为和抽象行政行为区别 标准之缺陷后，(注：该学者认为，它们共同缺陷是：它们都局限于行为的结果，围绕 着具体行政行为与抽象行政行为的结果反复地、从各种角度加以比较。但是，行政行为 它是一个过程。在这个过程中具有许多要素。行为的结果只是其中的要素之一。除行为 的结果之外，诸如职权，程序等都是行政行为的要素。不同类型的行政行为，在这些要 素上都必然有所反映。参见张树义：《论具体行政行为和抽象行政行为的划分标准》， 《中国法学》1993年第1期。)提出了如下区别标准：(1)行政机关的行政行为是否有授 权法的依据，法律、法规赋予其何种职权；(2)行政行为所经过的程序；(3)行为最终的 结果。[5]这一观点令人耳目一新之处在于它从授权法的依据和行政行为过程方面考察 具体行政行为与抽象行政行为的区别之标准。也有学者则提出如下了具体行政行为与抽 象行政行为区别标准：“行政法规、规章和规范性文件是具体行政行为形成结果的依据 ，是法律关系产生、变更和消灭的前提模式，具体行政行为的结果是使法律关系产生、 变更和消灭成为客观现实。这才是它们最本质的区分。因此，凡直接致使具体法律关系 实际产生、变更和消灭的行政机关的行政行为，都是具体行政行为，而不论它针对的什 么对象。”[6]这一观点从行政行为的本质入手，提出区分具体行政行为和抽象行政行 为的标准，具有一定的科学性。但是，这种标准只能适用于现行行政诉讼法，即用于解 释现行行政诉讼法所确定的行政诉讼受案范围，不能说它已经从根本上解决了具体行政 行为和抽象行政行为的区别标准。因为，将行政行为是否与行政相对人具有直接的、现 实的利害关系作为划分具体行政行为和抽象行政行为的标准，并没有穷尽所有的行政行 为，如行政机关作出的行政行为与行政相对人具有直接的、现实的利害关系，但影响到 社会的公共利益，特殊利益群体诸如民族、政党、自治组织的合法权益等，结果也是导 致具体法律关系实际产生、变更和消灭。我们不能因为现行行政诉讼法不将其纳入行政 诉讼范围而不承认它是具体行政行为。 要认识这一问题，我认为有必要重新检讨具体行政行为与抽象行政行为这种行政行为 的分类是否具有可行性。分类是一种理论研究的方法，它有助于我们更加深入地认识所 讨论的法律现象。然而，我们经常有一种为分类而分类的倾向，使分类没有实践价值， 或者误导实践。具体行政行为与抽象行政行为的分类可能就属于这种情况。现行行政诉 讼法制定的时侯，我们对具体行政行为和抽象行政行为的理论研究可以说是相当肤浅的 ，但这一并不成熟的行政法学理论却被立法者采纳了。其实，当时也没有更好的理论可 供立法者选择。当行政诉讼法实施后，我们才发现要划清这两种行政行为的界线困难重 重，尽管已有不少学者提出了自己深思熟虑的观点，其中不乏真知灼见，但至今仍然没 有为理论界和实务界所认同。这种分类的缺陷在于它不是依据行政行为自身的特征，而 是以行政行为的结果或者对象、依据等。在行政实践中我们可以看到，不同的行政行为 可以产生相同的结果，作用于同一对象，依照共同的依据。因此，我们就难以在具体行 政行为和抽象行政行为之间清晰地划出一条分界线。我们也可以发现，在行政行为中没 有一种分类如具体行政行为与抽象行政行为分类那样引起人们的争议，如依职权的行政 行为和依申请的行政行为，单方行政行为与多方行政行为等划分标准，由于它们把握行 政行为自身特征，就能确立起一个经得起各种具体问题质疑的客观标准。另外，外国行 政法理论中曾经有过“具体行政行为”之概念，但现在已放弃了。[7]这是否意味着他 们已经发现了具体行政行为和抽象行政行为之间存在着无法清晰的界线呢?
