全国人大和全国人大常委会(以下简称常委会)在立法权限的行使上存在着相当的混乱 ，两者的立法权限应当如何划分，是一个令学者们倍感头痛的问题。很多学者倾心于明 确界定“基本法律”和“其他法律”的范畴，明晰“部分补充和修改”和“不得同该法 的基本原则相抵触”中的“部分”和“基本原则”这两个概念的外延和内涵。笔者认为 这条道路是走不通的，这种方案是不可欲的，因为问题产生的根源不在这里，根源在于 我国的立法体制。 一、全国人大和常委会立法权限关系的法律界定 全国人大常委会是1954年按宪法规定设立的，但1954年的宪法规定国家立法权集中于 全国人大，常委会只可以“解释法律”。(注：解释法律也是一种立法权，在国外它一 般是由法官行使的，即所谓“法官立法”；我国的情况比较复杂，有立法解释、行政解 释和司法解释之分。本文拟撇开这个问题，因为它不影响本文的宗旨。)然而，全国人 大每年只开一次会，会期短、代表多，无法胜任立法工作的需要，不利于社会主义建设 事业的稳定发展。由于形势需要，1955年和1959年全国人大两次授权全国人大常委会行 使部分立法权。(注：《关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》，资料来 源：http://www.peopledaily.com.cn/zgrdxw/zlk/rd/2jie/newfiles/al190.html,上 网时间：2003年3月15日。)由于历史原因，在1957—1976年长达20年的时间里，全国人 大和常委会在国家政治生活中作用甚微，谈不上两者的立法权限有什么冲突。随着国家 政治生活走上正轨，立法任务变得繁重。1982年宪法明文规定“全国人民代表大会和全 国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”全国人大拥有的立法权主要包括：修改 宪法；制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；改变或者撤销常委会不 适当的决定。常委会的立法权主要包括：解释宪法；制定和修改除应当由全国人民代表 大会制订的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人大制定的法 律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触；……。(注：《宪法》第6 2条、第67条。)可以看出，常委会立法权限明显壮大。对这种立法权限的配置，彭真在 宪法修改草案报告中作了说明：“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少，但是 人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成是 人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以 适当扩大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效方法。”(注：《中华人民共和 国法律汇编》(1979—1984年)，人民出版社1985年版，第628页。)2000年7月1日起实施 的《立法法》对全国人大和常委会的立法权限的划分大体上是对现实情况的承认，未能 改变全国人大和常委会立法权限划分不清的现状。它把全国人大有权“改变和撤销”的 范围扩展到常委会制定的“不适当的法律”，有权“撤销”扩展到常委会“批准的…… 自治条例和单行条例”。(注：《立法法》第88条。)《立法法》的一个重大特点是在第 5章“适用与备案”中完全模糊了“基本法律”和“法律”的效力等级，笼统地以“法 律”指称全国人大和常委会制定的法律规范。 二、全国人大和常委会立法权限关系现状及其困惑 (一)常委会立法权的膨胀及其合法性危机 20多年来，全国人大和常委会在建设我国社会主义法律体系的工作中发挥了积极作用 。这一作用主要是由常委会担当的：除宪法、基本法及少数重要法律由全国人大制定外 ，余下的所有法律全由常委会来制定。常委会在全国人大闭会期间对全国人大制定的一 些基本法律作了不少的和不小的补充和修改。五届至九届全国人大和常委会立法数量( 通过法律和有关法律问题的决定)分别为：21件和39件、16件和47件、25件和62件、22 件和96件、4件和109件。(注：蔡定剑、王晨光主编：《人民代表大会二十年发展与改 革》，中国检察出版社2001年版，第62页。)从数量之比值看，五届为1∶1.86，六届为 1∶2.94，七届为1∶2.48，八届为1∶4.36，九届为1∶27.25，六届的比值约是五届的1 .5倍，七届比六届略有下降，八届的比值约是七届的1.8倍，而九届的比值竟一跃至八 届的6.25倍，可见与全国人大相比，常委会立法速度呈跳跃式发展。近20多年的立法实 践表明，与全国人大相比，常委会实际上已成为法律的主要制定者。其立法职权已不是 “适当扩大”而是“相当膨胀”了。(注：徐向华、林彦：《我国<立法法>的成功和不 足》，载《法学》2000年第6期。) 为什么全国人大的立法权会产生“大权旁落”的现象呢?因为全国人大时间有限，精力 有限，精力有限，能力也有限。我国全国人大每年会议短暂的会期与繁多的工作内容形 成了鲜明的对比：既要审议政府工作报告，审查国民经济和社会发展计划纲要，又要对 各类提案进行梳理、评价，还要制定和修改各类重要的法律，换届时还要选举出各个重 要的国家机关领导人。如此繁重的任务都要在半个月左右的时间内完成，绝对不是一件 轻松的事情。 我国全国人民代表大会有代表近3千人，每年集会一次，每次会期平均15天，(注：五 届全国人大到九届全国人大的平均每年会期分别为12.4天、17天、16.6天、14.6天、12 .2天，总计五届至九届平均每年会期为14.56天。)除去2个休息日，还有13天。按每天 开会8小时计，一次会期约6240分钟，近3千名人大代表每人仅拥有2.08分钟。去掉大会 的报告时间，每人拥有约2分钟。人均2分钟参加大会(尽管代表们在分组会上的发言时 间要多一些，但这些发言很难与其他分组的意见形成整体意见，影响大会的进程)讨论 、审议、质询、表决等活动，显然是远远不够的，而用于法案讨论时间就更少了。据对 48个国家议会开会天数统计，会期在100天以下的有33个国家，在100天以上的有15个国 家，议员人均拥有讨论的时间远高于我国。(注：李林：《立法程序：概念、运作条件 及其完善》，载蔡定剑、王晨光主编：《人民代表大会二十年发展与改革》，中国检察 出版社2001年版，第119页。)相比之下，常委会一般每两个月召开一次会议，每次会议 都可以有立法议程；常委会委员的素质也相对比全国人大代表高，全国人大常委会立法 范围广并处于经常化状态。九届全国人大常委会有委员155人，每两个月举行一次常委 会，每次会期约5.5天，每年工作日约33天。(注：九届全国人大1999年工作日为38天， 2000年为35天，2001年为30天，2002年为30天。资料来源：http://www.peopledaily.
