中图分类号：DF3文献标识码：A文章编号：1005-0078(2004)02-132-08 20世纪70年代末，在行政保密原则在全球范围内受到质疑的背景下，法国学者开始呼吁改善行政机关与行政相对人之间的关系，增强行政活动的透明度。在这一时期，法国甚至有学者认为“法国虽然是一个政治民主国家，但却尚未成为一个行政民主国家”。(注：亚娜·勒玛祖日尔(JeanneLemasurier)：《迈向行政民主——从拒绝告知到有权被告知》，《法国公法杂志》1980年第5期，第1240页。) 长期以来，在一个高度中央集权、等级分明的行政体制下，法国行政事务往往遵循保密的原则。行政机关的活动通常是在行政相对人不知情、不参与的状态下秘密地单方进行。最近30年间，在行政机关自身转变观念、改变行为习惯的同时，法国在法律制度层面上也采取了一系列旨在增强行政活动透明度的措施，并确立了政务公开的原则。下面，我们就从行政文件、文书的公开和行政活动的公开两方面分别加以评述。 一、行政文件、文书的公开 在行政文件、文书公开方面，我们将集中讨论法国行政规范性文件公布、行政文件获取及信息化与公民权的保护三个问题。 (一)行政规范性文件公布制度 这里的“行政规范性文件”泛指行政机关制定的针对不特定主体、具有普遍约束力的规范的载体。在法国，有权制定行政规范性文件的机关包括共和国总统、政府总理、部长、地方团体的议事机关和执行机关及执行公务使命的行政独立规制机构和私人团体。 在法国，有这样一条法谚：“每个人都应当知道国法”，国家，特别是政府，就相应地有义务为公民知法、守法创造条件。法国早在1789年资产阶级大革命期间就建立起法律公布制度，(注：其法律依据是共和二年霜月14日(即1793年12月4日)法律。)但在相当长一段时间内，同样可以成为行政机关行为依据的行政规范性文件却处于保密状态，难以为行政相对人所知晓。直到1870年，法国才建立起政令公布制度。(注：具体依据是1870年11月5日的政令-法律。) 2000年4月12日《行政关系中公民权利法》不仅宣布任何人都有获取法制信息的权利，而且规定政府有义务为公民获取简明易懂的法制信息创造条件，(注：如该法第3条规定的以授权立法形式委托政府进行汇编性质的法典化工作。有关法国行政诉讼法典化的详细内容，见拙作：《法国行政诉讼法典化述评》，《法学家》2001年第4期，第118-122页。)“各行政当局(注：这里的“行政当局”根据该法第1条的解释，指所有承担行政性公共服务职能的公法人和私法人。具体包括国家行政机关、地方团体、行政性公务法人、社会保险机构和负责管理行政性公共服务事业的私法人。)应当保证便利行政相对人获取本机构制定的规范性文件”(第2条)。由于该法在公民信息知悉权领域的规定十分原则，所以在该法授权政府制定的实施细则出台以前，尚难以确定其在公开行政规范性文件领域的真正影响力。 虽然有学者认为2000年这部法律授权政府确立将来将统一适用于所有上述行政当局的法制信息公开制度，(注：雅克·可里什·德·卡萨诺瓦(JacquesArrighide Casanova)与西蒙·福尔梅里(SimonFrornery)：《行政机关与公民间关系改善的新阶段——2000年4月12日行政关系中公民权利法》，刊载于《法国行政法杂志》2000年，第726页。)但截至目前为止，法国行政相对人的法制信息仍要依规范性文件制定主体的不同而通过不同的渠道获取。具体说来，所有共和国总统令或政府总理令必须在《官方公报》(注：法国的《官方公报》由总理府“官方公报司”负责编辑、出版，系日刊。该《公报》除了集中刊载法律、政令以外，还根据宪法第33条之规定登载议会两院会议记录。)上公布。政府部门规章除了在政府各部《公报》刊载之外，还要根据其重要性及具体法律依据有选择地在《官方公报》上发布。对于实行地方分权的地方团体，凡是由它们的议事机关和执行机关制定的规范性文件，应当定期分别在大区、省、市镇的《行政规范性文件汇编》上刊载。对于与居民生活密切相关的市镇一级规范性行政文件，除了要在本地《市镇公报》上公布外，还要张贴于市政府的布告栏中。一经公布，所有上述行政规范性文件在市政府、省政府和大区政府均可免费查阅。无论公布形式如何，所有这些行政规范性文件都必须经过公布这一环节才能生效。未经公布的法规、规章对行政相对人不具有对抗力，(注：不仅如此，对于规范性行政行为来说，除非法律另有规定，当事人从其它途径获悉其内容的事实并不能弥补其未被公布或未合法公布的缺陷，尽管行政行为的公布并不影响该行为本身的效力。)行政机关不予执行，诉讼时效也不开始起算。(注：法国最高行政法院在1995年3月3日MemmietZimmermann判决中推翻1928年2月8日SleurOttetautres判决确立的规定，认为对需要在《官方公报》登载的规范性行政行为提起越权之诉的时效从其公布之日起计算，而不再是该规范性行政行为生效之日。) 20世纪90年代以来，随着因特网的推广，法国的政务公开工作又取得了长足的进展。目前，所有在《官方公报》上刊载的内容都可以在“法国法律信息网”(注：在该网站上，不仅可以查阅到所有在《政府公报》上登载的内容，还可以获取有关国际条约、欧洲共同体法、法院判例(含国内、欧洲和国际三个层次)等方面的信息。)上免费查询和下载。另外，所有1947年以来的《官方公报》(法律、法令卷)也都已经有了旧刊图像版。(注：“法国法律信息网”——法制传播新的公共免费网站，法国总理府《官方公报》司2002年10月17日新闻发布会档案，第4页。)至于地方团体的规范性文件，可以在“法国公共服务网”的“地方规范性文件汇编”专栏中查阅。
