中图分类号：DF74文献标识码：A文章编号：1005-0078(2004)02-118-05 一、第19条规定出台的背景及所解决的问题 《行政诉讼法》对起诉经上级机关批准的具体行政行为案件的适格被告问题未作明确规定。实践中做法不一：有的以批准机关作被告，有的以报批机关作被告，有的按是否属于法定报批来决定被告。有鉴于此，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(简称《解释》)作了统一规定，“即一律由对外署名的机关作被告，也就是原则上以报批的机关作被告。”(注：江必新：《中国行政诉讼制度之发展》，金城出版社2000年版，第121页。)最高法院行政审判庭认为：(注：最高人民法院行政审判庭：《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》释义，中国城市出版社2000年版，第36页。)“本解释明确规定了批准机关与被批准机关的诉讼地位问题，以解决涉及上下级机关关系的适格被告问题，澄清司法实践中两种有争议的适格被告问题。一是下级机关或部门为某种特定的具体行政行为，依照法律的规定，须经上级机关或政府批准。行政相对人不服经批准的具体行政行为，向法院起诉，谁为适格被告。如果具体行政行为是以下级机关的名义作出的，当事人对经批准的具体行政行为不服，提起诉讼，仍应以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。二是下级机关在为某种具体行政行为时，事先请示了上级行政机关，行政相对人不服，向法院起起诉，谁为适格被告。此种情形属于行政机关的内部请示行为，对行政相对人不具有约束力，当事人不服，提起诉讼，应以下级机关为被告”。 应该说，第19条的规定是适当的，基本上可以解决被告确定问题。但是，该条在措词及结构上还存在不少模糊之处，容易误解而误导审判实践。同时，因行政管理的复杂性和法律规定不完善，以及上下级行政机关之间行为的不规范，导致不能正确理解本条中“批准”一词的确切含义，导致了审判实践中的另一种倾向：即对于那些本该确定上级行政机关为被告的案件，也错误适用该条的规定，否定上级行政机关的被告主体资格，转而以下级机关为被告。可以说，第19条规定的出台给行政审判实践带来了新的困惑。 二、第19条规定中“批准”的内涵及行政批准行为的分类 (一)批准(审批)、许可及行政批准行为的概念及区别 从《现代汉语词典》的定义看，批准是指“上级对下级的意见、建议或请示表示同意。”(注：中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆出版，第865页。)可见，批准仅指行政机关内部的工作程序，不涉及对外管理，也不涉及行政管理相对人的权利、义务的设定问题。但在立法及管理实践中，人们把“批准”不仅理解为一种内部审批，更多地认为是一种对外行政管理中的审批，如《法学辞源》对批准解释为：行政行为的一种。行政机关应相对人申请依法准许相对人实施某项计划，开展某项活动，进行某项事业，建设某项工程的行为。行政批准既可是外部行政行为，在很多情况下也可以是内部行政行为。(注：李伟民主编：《法学辞源》，黑龙江出版社2002年版，第1372页。)这样的解释混淆了“批准”和“许可”的概念。据《现代汉语词典》的解释，许可是指：“准许、容许”。行政许可的概念理论界也有多种表述，笔者所了解的较为权威的法律上的定义出现在《行政许可法》。该法第2条规定：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。这样的定义完全可行，也完全可以区分行政批准行为与行政许可行为。 长期以来由于对行政许可理论研究不够深入，造成立法上概念不清，用词混乱，以致应当被称作“行政许可”的大都被法律、法规规定为“批准”、“审批”，导致在理解“批准”行为的内涵时出现分岐。这也提醒我们今后在立法中应严格区分许可与批准的概念：凡行政机关对外实施许可的行政行为一律使用“许可”一词；凡行政机关内部程序的许可行为才可称为“批准”。也就是说，许可是行政机关直接针对相对人作出的外部行政行为；批准是上级行政机关针对下级行政机关(或其他内部对象)所作出的内部行政行为。 (二)实质意义上的批准行为与形式意义上的批准行为。 立法机关并未区分批准的性质，而是笼统地使用“批准”一词，因此有学者认为，(注：张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政法大学出版社2000年版，第125页。)上级机关的批准行为可分为两种：(1)实质意义上的批准行为，即下级机关的行政行为须经上级机关批准始发生效力，具体行政行为才能对外作出。实质意义的批准行为的标志是上级机关在文书上署名。此时，具体行政行为的作出主体应视为上级机关，相对人应以批准该行为的上级机关为被告。(2)形式意义上的批准行为，亦即程序意义上的批准行为。此时，上级机关的批准只是行政机关作出行为的一个内部程序，仅具有形式意义或程序意义，在发生法律效力的文书上署名的仍是下级机关，表明行为的作出主体亦是下级机关，相对人不服，应以下级机关为被告。 此种分类虽然有其合理性，尤其是对形式意义上的批准行为的描述基本上把握了该行为的本质，但对实质意义上的批准行为的理解不全面，如果如其所言，实质意义上的批准行为的标志是上级机关“署名”，其实在此情况下就不存在“下级机关的行政行为须经上级机关批准始发生效力，具体行政行为才能对外作出”的情况，也根本不存在所谓“批准”与不“批准”的问题。因此实质意义上的批准行为应该理解为：只有上级机关才有权以自己的名义对外作出(“批准”)具体行政行为，下级机关无权以自己的名义作出具体行政行为，虽然下级机关在向上级机关报批过程中也存在主导的意见，但这只是供上级机关参考，由上级机关审核，最终决定权仍然在上级机关。在此类批准中，下级机关只是根据法律规定做一部分基础性、前提性的工作，是上下级机关的一种“多阶段”中的分工。 (三)批准行政行为性质的判断——基于行政职权和行政法律后果的视角 笔者认为，科学、全面地掌握第19条的规定，前提是必须清楚“批准”一词在本条中的确切含义，该条中的“批准”不应当被理解成一种行政许可、一种实质意义上的批准。即便目前大部分的法律法规未去区分“许可”和“批准”，仅仅是规定了“由上级机关批准”，我们也应当结合法律条文的自身规定，从上下文的规定以及行政管理实践角度来判断：具体法律条文中的“批准”究竟是一种行政许可，还是一种内部审批。作出判断的根本标准有两个，一是看法定的行政职能归属，另一个就是看未经批准的法律后果。
