中图分类号：DF3文献标识码：A 政府绩效评估是指在政府试图实现某种行政目标的过程中，依据可量化的指标对工作过程、结果、效率等各方面进行评估，以改善工作绩效的一套体系。绩效评估活动主要通过对政府公共管理的花费、运作及其社会效果等方面的测定来划分不同的绩效等级。除此之外，它还包括对政府绩效目标的设定及对绩效结果的运用等。建立绩效评估体系的目的在于：“使政府以较少的支出获得较高的效率，抛弃自满的情绪，抛弃权力是政府应得的观念，建立进取和权力是被授予的观念”。(注：U.S.NationalPerformanceReview,1993.http://www.acts.poly.edu/cd/npr/npintro.htm.)绩效评估制度涉及到政府工作绩效，是围绕政府行政活动的一种管理制度，同时，它也同公民的参与和监督有关，是从权力政府走向责任政府的必然要求。(注：责任政府要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担道义上的、政治上的、法律上的责任；政府必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。(张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报，2000.(2)：77.))目前，我国对于绩效评估制度的研究多在公共行政领域，而法学尤其是行政法学对于绩效评估制度的研究甚少。本文以考察我国现有政府考评制度的不足为出发点，着重从行政法的角度讨论我国政府绩效评估制度的法律构建，探究该项法律制度的立法宗旨、原则、主要内容及相应的法律责任等问题，以求引起国内行政法学界对此领域问题的关注与进一步探讨。 一、我国政府现有考评制度的缺陷 1.以上级对下级的考评为主。我国现有政府体制层级结构分明，为了同这种层级制相适应，对政府的考评主要实行上级对下级的层层考评。对各级政府而言，一般是由直接领导的上一级政府对下一级政府进行考评；对各级政府的职能部门而言，通常采用本级人民政府考评或是将其与上级职能部门考评相结合的方法。对公务员的考评则按照《国家公务员暂行条例》的规定并结合各地的具体情况来展开，即年度考评先由个人总结，再由主管领导人员在听取群众意见的基础上写出评语、提出考评等次的意见，经考评委员会或者考评小组审核后，由部门负责人确定考评等次。因而，无论是对政府部门的考评还是对政府公务员的考评，都是以上级机关或领导对下级的考评为主，上级是具有决定性作用的考评主体。 2.考评过程具有封闭性。现有考评的标准由政府制定，考评的操作在政府内部进行，考评的主体也都是上级政府(机关)和政府部门的领导，考评结果也只在政府内部公布。因此，可以说，政府一向是将对其自身的考评作为一种纯内部管理行为来进行。公众对政府考评的标准、过程与结果难以知情、参与，即使是政府工作人员本身在考评的参与和知情方面也显不够。出现这种情况主要是由于以往政府在这个问题认识上的偏差，即政府认为，其自身的考评是政府内部管理的一种形式，没有必要对公众公开；或者是认为公众的意识还没有达到能够理性对待政府的程度，向公众公开政府的考评过程没有什么实际意义；甚至会认为将政府工作的考评结果公开会降低政府的权威。 3.考评标准过于原则，比较片面。在现实中，对各级政府的考评只是抽象规定为对其工作任务完成情况进行评分。对于何为“工作任务完成情况”并没有一个统一的规定或认识。考评标准也没有明确规定，只是模糊地表达为工作完成量或工作完成质量，而这些指标一般都是对工作情况进行定性分析，缺少量化的标准，相应的考评等级划分也不甚清楚。(注：值得一提的是，近期在全国范围内进行的行政执法目标责任制中有比较具体的评分标准和等级划分。)而且，这些指标大部分都表现为政府工作的结果，缺少反映政府工作的效率和质量的指标。即使是对工作效果的考评也多看产值、税收、利润，看修造了几条马路，盖了几栋楼房，而对人民实际生活水平的提高，如实际收入、就业比例、住房条件等情况则较少问津。 4.考评结果带有较强的主观性和不公正性。无论是部门考评还是个人考评，领导的意见在考评中起关键作用。而领导的意见又缺乏量化的指标，在很大程度上，领导的好恶往往成了左右考评结果的一个重要因素。即便领导能较好地控制私人情感对考评的影响，不同领导对于原则性指标的理解也会呈现相当大的差异。一个行为在某个领导看来是良好品德的体现，在另一个领导的眼里也许就是缺少创新、应变能力的表现。也就是说，行为没有任何不同但是却得出了不同甚至是完全相反的结论。 二、绩效评估法律制度的立法宗旨与基本原则 政府绩效评估是以政府为对象的一种评估制度。由于政府的工作涉及公众生活的方方面面，所以，从建立责任政府、服务政府与透明政府的要求出发，必然要求将政府绩效评估制度法治化。通过立法形式，能够更为有力地推动绩效评估制度的建立，改变政府行政观念，强化行政法治和行政民主。(注：美国是在政府领域推行绩效评估的代表性国家。在美国，对政府部门的组织评估始于20世纪60年代，其最早的雏形称为“项目、计划与预算系统”(theProgram,PlanningandBudgetingSystem,PPBS)，该系统首先在美国国防部适用；70年代，PPPS被进一步改进为政府“目标管理系统”(ManagementbyObjective,MBO)与“零点预算系统”(Zero-Base-Budgeting,ZBB)；80年代，尤其是里根时代MBO系统进一步演变；1990年，美国参议员罗斯(WilliamRoth)提出《政府绩效评估法》(GovernmentPerformanceandResultsAct)的立法建议，该建议于1993年在美国国会通过，使政府的绩效评估纳入法治轨道。参见美国国会SenateReportNo.103-58,SenateCommitteeonGovernmentalAffairs,103rdCongress,1stSess.(1993).)
