农业、农民和农村问题即“三农”问题，一直是中国的根本问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》自1987年试行开始，对乡村社会产生了重大影响；1998年，该法正式通过施行。自此，体现现代法治精神、一人一票的选举正式进入中国乡村社会，以村庄为基础的村民自治格局正在逐步形成。如果说农村经济改革使农民在经济上得到了实际利益，那么，村民自治制度则让农民在政治上获得了前所未有的民主权利。村民自治的秩序状态由民主化的选举、决策、管理和监督等四大主题构成，其中，民主选举是村民自治的前提与基础。因此，研究民主选举问题，对于村民自治制度的不断发展和完善，对于我国乡村基层民主政治建设，都具有重要的意义。同时，扩大基层民主是发展社会主义民主的基础性工作，基层民主的建设情况必将最终影响政治文明这个宏伟目标的实现。 一 中国农村的基层民主经过艰难的发展历程，取得了巨大的成果，这是有目共睹的。村民自治作为一个亘古未有，影响9亿多农民的新制度，其在实施过程中遭遇到的阻力、怀疑，产生的冲突、争论也在情理之中，但就总体来看，理论界和实际操作者对它作出的正面评价是主流。概括起来，大致有如下几点。一是，它开启了通向新乡村新秩序的大门，民众于一点一滴中得到了民主的训练，村民自治就是亿万人的民主训练班，从而起到重要的教育和拉动作用。二是，选举是保证中国稳定的最有效手段。随着我国经济的持续增长，农民、新的经济力量和社会团体都需要一个合法的方式来捍卫他们的利益，而自由竞争的选举制度就是最好的方式，特别是在经济发展稍显迟滞的时候更为需要。三是，村级民主选举对基层政权及国家民主的发展产生了积极的促进作用。四是，它是中国培育现代公民社会、重构市场经济、打破几千年来上层频繁变动、下层变化甚微的历史循环的一个基础性工程。 同时，也应看到，由于我国缺乏一个适合民主生长的传统文化基础，也没有足够的、训练有素的、理解选举和自治真谛的公务人员，中国农村基层民主的发展遭遇到了重重困难。乡村关系的发展将走向何处?这不能不令人思虑。 就目前来看，问题较多地反映在两个方面：一方面，严重的违法选举大量存在，一般不能得到及时纠正，或者说，缺乏一种监督和纠错机制；另一方面，政府(特别是乡镇政府)对村民自治事务肆无忌惮地干预，随意撤换经农民选举产生的村委会成员，“两委”关系失衡，乡镇对党支部多有偏袒。这些情况导致了村民逐渐对民主失去兴趣和信心，更为严重的是，它破坏了国家有关村民自治法律的严肃性。很多农民无可奈何地戏称“村组法”为“豆腐法”。也就是说，“村组法”确定的基本原则是正确的，但在贯彻实施中遇到了诸多难题，主要是因为：条文规定过于笼疏，个别条文未随着农村实践的变化而作相应的修改，比如村民资格问题、候选人条件问题、罢免程序问题、破坏干扰村委会选举问题、妇女当选比例问题、村民会议向村民代表会议授权问题等，都未作具体规定。所以，需要适时对“村组法”进行修改完善，以保障村民自治健康有序地发展。 之所以出现上述这些问题，在我们看来，归根结底还是在于乡镇和村的关系没有解决好。这里面既有乡村权力结构中权力意识的觉醒和扩张，也有乡镇权力体系肆意扩张而缺乏对其约束制衡的体制原因。比如说，按“村组法”规定，实行村民自治以后，乡镇和村要由领导与被领导的关系变为指导与被指导关系，但具体什么是指导与被指导?没有明文规定，领导和指导在法律上的区别表现为什么?十分模糊或者说完全不清楚。而除了“村组法”之外，我国又没有相关处理“乡村关系”的法律文件。因此如何处理乡村关系，各个地区的乡镇干部由于素质有别，认识水平不同，出现了各式各样的甚至于千奇百怪、匪夷所思的理解。但总归一点，对于许多乡镇干部来说，传统的指挥命令的办法最简单易行，这就形成了传统政府管理模式与村民自治迥异的局面。转型时期，我国村民自治的法治保障还有所欠缺。就立法而言，适应村民民主自治的制度建设远远不够。 第一，应该尽快通过法律具体规范乡——村之间(乡镇政府和村委会)的关系，从法律上保证实现实实在在的村民自治。这是因为，在目前中国农村处于急剧社会变迁且经济社会发展地区不平衡与区域特殊性的背景下，乡镇与村之间的利益边界与权限范围模糊，且往往是变动着的，要通过“村组法”这样较为原则的法律是无法清晰界定的，而且也不可能负载过多的具文。那么，只有通过另行立法(不得与宪法和“村组法”精神相悖)来对相关的实体性特别是程序性问题进行补充规定。对于乡——村关系的规范主要应注意：其一，应具体划分乡镇政府与村委会之间在财务和事务上的权责关系；其二，属于村民自治范围的村级财务和村级人事，乡镇不得干涉，并且乡镇不得向农民进行任何超出国家法律之外的摊派，切实减轻农民负担。以上这两点应该用具体的法律法规逐条进行固定，任何人不得违反。 第二，应针对违反上述法律法规的情况，建立一套行之有效的纠错机制。目前，在中国广大农村基层民主中出现的违法违纪事件没有一个确定的部门来进行处理，有时是民政局，有时有法院的介入，给人的感觉是似乎各个机关都管，却都未管好。因此，可以从各个部门抽调一些人员，组成一个名称为“乡村关系治理委员会”的专门机构，它的作用好比如国务院的监察部，不受其它行政部门约束，直接向总理负责，或者像法国的宪法法院那样，独立行使职权。这样一来，它就可以尽可能地在制度上排除来自其它行政机关的非法干扰。同时，民法、行政法、刑法应针对乡——村关系中的违法现象进行必要的增补，使专门委员会开展工作时有法可依。当然，如果这个专门委员会在全国范围内组织建立的条件还不具备，或觉不成熟，也可以考虑在某些已经具备了条件的省份先期进行试点。
