中图分类号：F014.36文献标识码：A文章编号：1001-490X(2004)04-022-03 一问题的提出 “征用”一词，按照《现代汉语词典》的解释为“国家依法使用个人或集体的土地、房产等。”按照《汉语大词典简编》的解释有三：一为“征召使用”；二为“引用”；三为“国家依法将个人或集体所有的土地或其他生产资料收归公有”。本文主要从法律制度的角度即第三种意义上来探讨。从上述的表达可以看到，征用制度涉及到两个法律关系主体：国家和个人(或集体)。由此，从不同的主体出发就导致了对征用制度的不同理解：即私法的角度和公法的角度。从私法的角度往往把征用理解为对所有权的限制，但是对于国家而言征用制度的本质就仅仅是对所有权的限制吗?一般而言，对所有权限制的类型可以划分为私法的限制和公法的限制，公法的限制又划分为宪法上的限制和行政法的限制。宪法上的限制是指除了禁止权利滥用、权利行使不得危害社会或国家利益等原则性规定外，主要是征用和对取得不动产主体资格的限制：行政法上的限制主要是对政府征用权的限制。考察人类历史，“从来没有哪个制度否认过政府的征用权，重要的是征用的法律限制。”正如有的学者所言：“政府征用构成了对财产权的实质性制约，而对政府征用权的宪法上的限制，反过来是对个人财产权的宪法保障。”由此可见，从公法的角度可以得出：征用制度至少不仅仅是对所有权的单纯限制，或许是一种最高层次上的保护? 但是，一个不争的事实是：当前我国的征用制度不论是立法上还是适用中都存在着严重的缺陷。如《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”从这些规定可以看出确立了征用仅两个前提：一是为了公共利益需要；二是依照法律进行。这就表明，我国关于征用的立法实际上是采用了私法的视角，即对个人所有权的限制。正是这种价值取向的偏差直接或间接地导致当前我国实践中政府征用权滥用、侵犯公民权利、土地需求者从中“寻租”，以及征用行为缺乏效益等等一系列问题。因此，本文将从民法的和宪法的两个角度首先论证征用制度的正当性，通过剖析征用制度适用过程中的缺陷来指出背后的两种价值冲突，建议在我国的征用制度中要弘扬公法视角的重要性。 二征用制度的本质剖析 当前，考察对个人所有权限制的正当性时，找到的解释往往就是“公共利益”。如民法学者认为所有权限制主要解决个体利益与社会公共利益相冲突的问题，即个人利益服从于社会利益问题。原则上，所有权限制适用于个人财产也适用于公共或共同财产。如公法学者认为“从目的来看，行政征用是为了实现特定的公共利益。所谓‘特定的公共利益’是指一定区域内的经济、文化、国防等建设事业。”但是，仅以“公共利益”作为对个人所有权限制的解释显然缺乏说服力。其一是“财产权的确立先于对财产权的限制，若财产权根本不被承认，那么对财产权的限制也无从说起。”简而言之，个人财底线。其二是公共利益并不比个人利益在法理上更具天然的正当性甚至是合法性。财产权的确认和保障是第一位的，限制是第二位的，出于公共利益的限制也要为个人财产权留下底线，有的民法学者进一步深入研究，试图从所有权的本质来解释对个人所有权限制的正当性。笔者将就所有权本质的理论探讨对征用制度正当性解释的可能性。 关于所有权的本质问题，一般认为有“先占说”、“劳动说”、“人性说”和“法定说”等几种观点。那么，是否从这些学说的每一种或其中某一种中可以得出这样的结论：限制所有权是所有权的本质要求吗?这正是本部分探讨的关键所在。 1.先占说。该说始于古罗马时代，后为荷兰学者格老秀斯所提倡，并得到了布拉克斯顿、萨维尼等人的支持，从而成为西方关于所有权起源的主导学说之一。其观点是：古代万物无定主，若某人占有某物，则与该物间产生一种特殊关系，由此形成所有权的初始状态，因而所有权的本质是对于无主物优先占有的一种认可。在古罗马时代，所有权是绝对的支配权，罗马法将所有权表达为“滥用”的权利，也就无所谓对其限制。另外，这种学说只能说明某种物的所有权发生的特殊原因，而不能说明所有权发生的一般原因，如让与和继承等。因为他们认为所有权的产生遵从这样一个推理：“即‘先占’是一个手续程序，通过这个手续程序，原始世界的‘无人物件’在世界历史中成为个人的私有财产”。而布拉克斯顿认为“无人物件”是“直接得自‘造物主’的赐赠的一般财产”即土地及土地里的一切物件。从中，我们无法找出所有权应受限制的任何理论依据。更何况，这种学说实际上是承认了掠夺的正当性，因为它假定“所谓一个敌人的财产是无土物”。而萨维尼更是宣称：“一切‘所有权’都是因‘时效’而成熟的‘他主占有’”。在这种认识下，对所有权限制的思想是很难萌生。 2.劳动说。该说为英国学者洛克所创，法国学者卢梭也持此说，目的在于破自然说之简而补先占说之陋。其观点是：所有权是劳动之产物，个人以其劳动加于某物之上，即对该物享有所有权，换言之，劳动即所有权存在之基础，“只要他使任何东西脱离自然所提供的那个东西所处的状态，他就已经掺进了他的劳动……因而使它成为他的财产”，因此，所有权的本质体现为对于自己劳动所得的认可和保护。这种学说首先就明确地肯定了所有权的排他性，“既然劳动是由他来使这件东西脱离自然所安排的一般状态，那么在这上面就由他的劳动加上了一些东西，从而排斥了其他人的共同权利。”但是其中也包含所有权取得底线的思想。如“同一自然法，以这种方式给我们财产权，同时也对这种财产加以限制。‘上帝厚赐百物给我们享受’是神的启示所证实的理性之声。但上帝以什么限度给我们财产呢?以供我们享用为限。……超过这个限度就不是他的份所应得，就归他人所有。”“对于这一(所有物)有所增益的东西，除他之外就没有人能够享有权利，至少在还留有足够的同样好的东西给其他人所共有的情况下，事情就是如此。”卢梭也论述了财产权的限制。如“每个人都天然有权取得为自己所必需的一切，但是使他成为某项财富的所有者这一积极行为，便排除了他对其余一切财富的所有权。他的那份一经确定，他就应该以此为限，并且对集体不能再有任何更多的权利。”从中，我们可以看出，对所有权限制的思想的理由是“他人”或“集体”的权利，如果换作今天的正常表述，也就是：“公共利益”。
