2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)，标志着我国统一完整的行政许可法律制度的全面建立，该法在服务行政、给付行政领域创立了一系列新的当代中国政府管理理念、原则和制度，其中在我国行政法律规范中首次确立的信赖保护原则，对于委当处理公共利益和私人利益的关系，保护公共利益和公民、法人一方的合法权益，创建诚信政府、责任政府具有重要意义。 一、行政信赖保护原则的基本内容 信赖保护原则源于民法中的诚信原则，最初是指合同双方主体都应当讲究诚实信任，不得任意改变或撤销自己一方的行为，以免对另一方造成不应有的损失。基于公法、私法所共同的法之理想所形成的一般法律原理[1]，人们发现在公法领域也存在主体双方应当信守承诺的必要性，于是诚信原则的精神内涵从私法领域被引入公法领域。其在行政法领域的外在表现就是行政机关对行政相对人的正当合理信赖应给予保护，由此形成行政法上的信赖保护原则。关于行政信赖保护原则的内涵，学者们已有阐述并形成基本的共识[2]。较流行的观点认为，它是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对方造成的损失应当予以补偿[3]。笔者认为，这种界定似还有一定缺陷，因为它没有涉及到对第三人的信赖保护问题，同时，它也没有阐明信赖保护原则中保护方式的选择适用所涉及到的公共利益与私人利益的平衡问题。此外，从“补偿”(未包括赔偿)一词的用意立场来看，它把信赖保护原则只局限为因合法行政行为改变而产生的信赖保护，忽略了因违法行政行为撤销的赔偿也是行政信赖保护原则的应有内容。为此，信赖保护原则应界定如下：指行政相对人或第三人对行政主体的行政行为的确定性形成合理信赖，且这种信赖值得保护时，行政主体不得变更、撤销或废止该行政行为，如因公共利益需要或者行政行为违法而确需变更、撤销或废止，必须对行政相对人或第三人造成的损害予以补偿或者赔偿。这里需要注意的是信赖保护对象的范围，并不是学者们所指的被许可人，还包括第三人。例如行政机关对不符合条件的相对人错发了许可证，导致第三人在不知道许可有误的情况下与被许可人发生了某种法律关系，第三人因此而取得的利益或权利也应受到法律保那[4]。 信赖保护应当包括以下几个主要内容： 1.信赖基础。信赖保护原则的前提条件是行政主体作出了有效成立的授益性行政行为，这是信赖所赖以存在的基础。行政行为的功能之一是分配社会利益并维护社会秩序，由于这种行为是行政主体代表国家作出的，足以使行政相对人或其他利害关系人信赖该行政行为所确定的法律关系具有稳定可靠性。 2.信赖表现。信赖表现是指行政相对人或其他利害关系人根据法律秩序的安定性，基于相信信赖基础的稳定不变而采取的对自己生活作出安排和对财产进行处分的行为，包括作为和不作为。信赖基础与信赖表现之间存在着因果关系，倘没有信赖基础，信赖表现也无从谈起。 3.信赖值得保护。信赖是否值得保护，其判断基准主要是根据无过错原则。无过错原则主要强调行政相对人或第三人对于违法行政行为的作出没有过错。倘若是由于行政相对人或第三人自己的过错造成违法行政行为的作出，或者明知行政行为违法，则不能成立对其的信赖保护。 4.信赖保护方式。当信赖值得保护时，行政主体的保护方式是十分重要的，它涉及到公共利益与信赖利益之间的衡量问题。信赖保护的方式有两种：信赖利益的存续保护和信赖利益的财产补(赔)偿保护。为维护公民、法人或其他组织的既得利益现状，存续保护应成为其首选方式，即尽可能地存续已作出的行政行为，不改变公民、法人或其他组织的既得利益现状；当因公共利益的需要或者行政行为违法不得存续该现状时，便用财产保护的方式，即变更、撤销或废止行政行为而改变现状后，给予行政相对人或第三人以相应的财产方面的补偿或赔偿。这正如我国台湾学者指出的：“在原本法律状态对人民有利时，本应采存续保护之方式，但在公益之要求大于人民之信赖利益之保护时，后者不得不退让，为弥补人民利益的损失，此时应采财产保护方式。”[5] 二、行政法领域引入信赖保护原则的必然性 行政信赖保护原则是20世纪在德国行政法中作为一个法律原则提出来的。德国进入法治国家时代后，国家任务发生变化，“传统自由法治国家时代受限于国家目的之单纯性而产生之行政行为‘单样化’——即依靠行政处分——已不符合时代的需要”，“而是可由行政所欲追求之任务而来决定所使用之法律方式，即行政法可根据客观需要援引私法中有关规定”[6]。德国行政法院最先在判例中引用信赖保护原则，而后进入立法者的视野，被规定在联邦德国行政程序法、租税通则、联邦建设计划法等成文法上。行政信赖保护原则经日本及我国台湾地区等的效仿、继承与发展，现已成为大陆法系的一般法律原则。在英美法系虽然没有明确的行政信赖保护原则的概念，但英国的“自然正义”原则、美国的“禁止翻供原则”都涵盖了信赖保护的内容。信赖保护原则在各国行政法中地位的确立，是行政法发展的必然要求。 其一，维护法律安定性和社会稳定性的需要。行政信赖保护原则的设置目的是维护法律秩序的安定性和社会秩序的稳定性。“保护人民权利，首重法律秩序之安定。”[7]然而，在行政过程中，行政主体作为行使国家行政权的一方，对行政行为享有单方面的变更权或撤销权，存在滥施职权破坏法律秩序和社会秩序的可能性。行政信赖保护原则正是对这一现实需要的制度回应。诚然，在适用行政信赖保护原则时，形式上的依法行政原则可能受到一定程度的弱化，但社会成员的正当权益和法律秩序的安定性都能够得到恰当的维护，即实质上的依法行政原则遵循[8]。
