国家强制取得私有财产的方式主要有两种：一种是征收，一种是征用。各国宪法在明确授予政府对私有财产的征收、征用权时，大都从征收(用)的目的、补偿标准、征收(用)的程序等方面加以限制。我国此次修宪也遵循此例。政府征收、征用权构成对私有财产权的实质性制约，而对政府征收、征用权宪法上的限制，则体现出对私有财产权的宪法保障。 一、征收、征用的涵义解读 我国第四次宪法修正案将《宪法》第10条第3款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”在《宪法》第13条中增加规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这与原有的规定相比就出现了一个新的概念，即“征收”。在本次修宪以前，《宪法》上使用的是“征用”，单行法律、法规中除少数使用了“征收”外，大多数使用的也是“征用”。一般认为：征收是财产所有权的转移，征用是财产使用权的转移。在宪法中增加了“征收”这一概念后，征用的内涵就发生了变化，涉及对相应法律、法规的修改。如《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”这实际上是将集体所有的土地转为国有的情形，应属征收；《土地管理法》中规定的临时用地的情况，才是征用。有学者认为，宪法修正案中对征收和征用这两个概念作出明确的区分，不仅具有宪法层面的意义，而且为制定物权法、修改土地管理法，完善征收、征用制度确立了宪法依据。(注：参见王利明：《进一步加强对私有财产的保护》，《经济日报》2004年2月8日。) 在我国，国家的征收、征用权主要由政府行使，因此，征收和征用便主要归到了行政法学的研究范围之内。行政法上有行政征收和行政征用这两个概念。在行政法学界，一般将行政征收界定为：行政主体根据公共利益的需要，依据法律、法规的规定，以强制方式无偿取得行政相对人财产所有权的一种具体行政行为。它主要包括行政征税和行政收费这两种形式。行政征用则是指行政主体基于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性地取得行政相对人的财产所有权、使用权并给予合理补偿的一种具体行政行为。可见，行政征收与行政征用的显著差异是征收具有无偿性，而征用是有偿的，二者属于性质不同的行政行为。由此，宪法上“征收”的概念与行政法上“征收”的概念内涵并不一致。由于宪法的效力高于行政法，行政法学界需要对行政征收与征用的内涵、范围与特性进行重新认识。但按照宪法修正案的规定，无论是征收还是征用都要给予补偿，那么对征税和收费这两类行为该如何看待呢?笔者主张将行政征收和行政征用分别界定为：行政征收是指行政机关基于公共利益的需要，依法强制取得相对人的财产所有权的行政行为，除依法进行的征税和收费外，行政机关应给因征收而造成损失的相对人以公平的补偿。行政征用是指行政机关基于公共利益的需要，依法强制取得相对人的财产使用权并给予公平补偿的行政行为。 二、征收、征用权与私有财产权的冲突 私有财产权是人权的重要组成部分，是人类谋求生存与发展的基本权利，也是维系人类自由与尊严的根基。在《宪法》中对私有财产权予以明确规定具有特别重要的意义：“权利由默示到明示的转换绝非无关紧要，而是大有必要，它涉及权利有无切实的免除权力侵害的保障。”(注：徐显明：《“基本权利”析》，《中国法学》1991年第6期。)我国第四次宪法修正案将《宪法》第13条修改为“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。这进一步明确了私有财产权的法律地位，扩大了受保护的私有财产的范围，并为完善对私有财产的征收、征用制度提供了宪法依据。 不过，宪法对私有财产权的保护不是绝对的。进入现代社会，政府由消极转为积极，国家开始强调个人的社会义务，对私有财产的限制逐渐加强。在立法者看来，财产权是负有社会义务的，并不是绝对不可侵犯的，国家基于公共利益的需要可以对抗私人的财产权利。莱昂·狄骥指出：“所有权已不再是个人的主体权利，而趋向于成为动产及不动产持有者的社会职能。所有权对所有社会财富持有者来说包含了利用所有者增加社会财富的义务和由此引出的社会相互依存。他所作的只是完成某种社会工作，只是通过让其支配的财富发挥价值来扩大社会财富。”(注：[法]莱昂·狄骥：《宪法学教程》，王文利等译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第238页。)征收、征用的核心在于国家基于公共利益的需要，无需征得财产权人的同意，根据单方面的意思表示即可取得私人财产，是对私有财产权的强制剥夺与限制。这体现了征收、征用权与私有财产权的冲突，亦即体现了个人利益与公共利益的冲突。 我国第四次宪法修正案既强调了“公民的合法的私有财产不受侵犯”，又规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用”。如何做，才能既保障征收、征用权的正当合法行使，维护和增进公共利益，又能防止征收、征用权的滥用，有效地保护私有财产权，以使征收、征用权与私有财产权保持必要的张力，维持二者的动态平衡呢?这是需要我们认真研究的课题。 三、平衡征收、征用权与私有财产权之路径 1.准确界定公益目的。征收、征用的目的必须是为了公益，这是征收、征用的前提，也是衡量其是否合法的标准。《宪法》和一些法律、法规都将征收、征用的目的规定为“公共利益的需要”，但在“公共利益需要”的认定方面缺乏相应的规定，导致在实践中存在公、私不分的现象。这不仅严重损害了公民的权利和利益，也助长了政府滥用权力行为的发生，还极易滋生腐败。我国应积极改变这种状况，科学界定公共利益，并在立法上采用列举式与概括式相结合的办法对公共利益作出相对明确的规定。政府行使征收、征用权时，对私有财产权要给予充分的尊重，不要轻易以公权力手段介入私益，要严格区分公益目的和商业目的，基于商业目的不得行使征收、征用权。政府基于公共利益的需要实施征收、征用时，要进行利益衡量，在公益占绝对优势且具有必要性时才能征收、征用私有财产，以防止征收、征用权的滥用，最大限度地保护公民的私有财产权。
