这次修宪将《宪法》第98条“省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年”修改为“地方各级人民代表大会每届任期五年。”笔者认为，修改乡镇人大任期的规定，对于改善和加强人民代表大会制度、进一步规范和限制基层行政权力、加强基层工作尤其是基层人大的工作必将带来直接而重大的影响。 一、修改乡镇人大任期规定的重大意义 1.县是宏观之末、微观之首。社会转型时期，人、财、物的流量大大增加，加之农业生产周期较长，县域经济的布局、指导与制约，对乡镇经济发展至关重要。尤其在执政党和国家机关都以经济工作为中心的现时期，乡镇政权领导班子任期时间过短，不利于组织规模经济、产业结构调整等农业生产活动的协调与管理；县乡人大任期不一致，不利于地方政权协调各级经济社会发展规划、计划和相关人事安排。相对延长乡镇人大一届的任期时间，班子相对稳定，县乡政权任期一致，不仅有利于基层组织的工作和稳定，而且有利于乡镇经济的持续发展。 2.中国是农业大国，农民占全国人口的近70%，农民的问题办不好，就谈不上办好了中国的事。社会转型时期，一些长期困扰农业、农村经济社会发展的深层次矛盾还没有得到根本解决，同时还发生了许多新情况和新问题。要实现党的十六大提出的建设现代农业、发展农村经济和增加农民收入三大目标，还需要付出长期、艰苦、不懈的努力。毫无疑问，解决当前农业、农村发展面临的各种问题，根本的出路在于深化农村各项改革。党中央和国务院以民为本，高度重视“三农”问题，去年年底专门召开了中央农村工作会议作了专题研究部署，今年党中央又专门就农民增收问题发了1号文件。然而，即使有再好的思想、再好的政策、再好的措施、再好的办法，如果没有稳定的干部队伍通过长期、艰苦、扎实的努力去落实，“三农”问题仍然不可能得到真正解决。相对延长乡镇人大一届的任期时间，有利于乡镇干部的稳定，有利于基层干部在运用行政权时，分清主次、从长计议做好农村工作，这对于促进“三农”问题的解决有着直接、重大的积极作用。 3.实现“为官一任，致富一方”奋斗目标的主观条件是必须付出长期的艰苦努力。在现行干部考核选拔机制下，干部任期过短，难免有片面追求政绩的浮燥情绪和短期行为。相对延长乡镇人大一届的任期时间，有利于真正树立“情为民所系、权力民所用、利为民所谋”的指导思想，调动基层干部正确行使行政职权的积极性，从而减少基层干部的短期行为，少搞形象工程，多深入村组农户，切实为改变本地区的面貌而奋斗，进而减少乡镇政权中的匆匆过客，这从根本上有利于广大基层干部的成长。同时，县级人大及其常委会的一项重要职责就是指导乡级人大工作。县级人大任期五年、乡级人大任期三年，不利于上下级人大之间的联系与指导工作。各级人大任期一致，有利于县级人大常委会采取多种方式对乡级人大进行法律监督、工作指导和代表联络的活动，大力支持乡级人大依法行使各项职权，帮助乡级人大有效地开展人大闭会期间的活动，从而有效地加强乡级基层政权建设，促进基层稳定、社会发展与民主政治建设。此外，我国现行制度有五级人大选举，在社会转型时期的今天，选民流动频繁，尤其是农村大量农民外出打工，这就给基层选民登记、召集法定人数开会等换届选举工作的开展造成了很大障碍。各级人大任期一致，一方面有利于统一部署换届选举工作，大大提高依法换届选举工作的水平和效率；另一方面，也可以大大节约县、乡人大换届选举不必要的经费开支和人力、物力的投入。 二、存在的实际问题与建议 1.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第6条“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年”和第58条“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民政府每届任期三年”的规定，与修改后的《宪法》相抵触，因此应失去法律效力，必须尽快配套修改，以维护《宪法》的尊严，保证基层政权建设与工作的正常开展。 2.《地方组织法》第14条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人……乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”因此在现实政治生活实践中，乡级人民代表大会没有常设机构，乡镇人民代表大会一般一年召开一次，一次会期一般一两天。而在闭会期间即使有重大的职责问题，人大也无法依靠法律制度或机关队伍解决问题，而只能靠乡镇人民代表大会主席或副主席这一两个人的认识、觉悟和能力去关注、去努力、去呼吁……因而随意性极大，且基本无法开展有效的工作。这显然与基层政权日益繁重的任务不相适应。社会转型时期各种新问题和新矛盾不断涌现，处于弱势群体地位的农民权益保护问题十分突出，这也需要加强对基层行政权的规范、制约和监督，需要大大加强基层民主法制建设和基层人大工作。乡镇人大任期时间延长至五年后，如果乡镇政府任期也延长到五年，乡镇人大仍然不设常设机构，则本来就是薄弱环节的乡镇人大工作必将显得更加苍白无力。为了切实加强基层的民主法制建设，加强对基层行政权力的监督和制约，笔者建议进一步修改《宪法》和《地方组织法》——明确规定乡级人民代表大会应设立常设机构。 3.“基础不牢，地动山摇。”能否基本保证一届基层政权组织尤其是基层政府的稳定，既关系到地方经济的发展和政治的稳定问题，又涉及法律的严肃性问题。基层政治生活的现实是干部流动性太大，许多情况下，乡镇主要负责人连一届三年的任期都难以任满。乡镇人大任期的改变，将给地方人大乃至地方党委的工作带来新的挑战。为了维护法制的尊严和切实加强基层基础建设，必须改变现状，努力保证一届内基层政权领导班子的基本稳定。这既需要人下大决心、花大气力去做艰苦的工作，更需要党委增强依法执政、加强“届”的意识和自觉性，不断改善干部考核选拔机制，切实加强对干部的依法任免工作。
