中图分类号：D920.1 文献标识码：A 文章编号：1671-0681(2004)03-0072-04 所谓公共管理社会化，是指在社会管理和公共服务领域，要改变传统的由政府大包大 揽的做法，将一些政府职能通过向社会转移或委托代理等方式，转移出政府，以达到提 高行政效率，节约财政开支的目的。可以说西方的行政改革运动给我们提供了许多可资 借鉴的制度选择。特别是公共管理社会化的理念及其实践，不仅有利于中国各级政府有 效放权、还权于民众，而且能够培育政府以外的市民社会、社会主体，使其积极参与公 共管理，从而达到“治理”与“善治”。本文以西方国家公共管理社会化的运作实践为 蓝本，介绍它们的一些做法，论证我国公共管理社会化的必要性、可能性，同时指出在 宪政、行政法治中需要解决的一些问题。 一、西方国家公共管理社会化的运作实践 从国家理念的角度而言，西方各国大都经历了警察国家、自由法治国家和社会法治国 家的阶段，政府的规模与控制、干涉领域逐渐由“小政府”、“消极政府”向“大政府 ”、“积极政府”过渡。二战后，凯恩斯主义的影响和福利国家趋势，使西方各国政府 在社会保障及其他社会公共事务方面的作用普遍增长，政府公共管理职能的范围扩大到 了人类生活的各个方面，不仅包括提供更多的基础设施和公共设施，而且还包括为教育 和医疗卫生提供广泛的支持。到20世纪50年代末，福利国家政策已成为西方发达国家的 主流模式。西方进入后工业社会以后，尽管其“福利国家”模式受到批评和质疑，但政 府的社会服务职能仍不断扩张，政府在信息和商业服务，教育、文化、娱乐和保健服务 ，交通、通讯和能源服务，道路、水电、照明等市政服务方面，都大大扩展了其服务的 范围和内容。然而西方“福利国家”神话的破灭及公共选择理论的“政府失败”论，从 现实和理论两方面揭示了政府不是万能的，政府不可能包揽全部的社会事务。理论界为 此进行了积极的反思，并设计了诸多的制度模式以供选择，目的在于“采取更有选择性 和更有针对性的方法，包括不同政府机构之间和公共团体与私人团体之间的合作”，进 而满足社会对福利的不断变化的需求。其中的“福利社会”理论认为“当今的一种错误 倾向是由拥有日益增多的科层组织的国家从事公平的行动。这是不需要的。国家力所能 及的是规劝、调解、与私人团体签订合同、定方针和鼓励自愿行动。如果是这样的话， 国家的成功就要依靠与社会其他机构(包括雇主的、工会的、地方社区的、自愿团体的 和个人的机构)建立关系。……随着今后工业社会的社会需要和社会愿望在性质上的变 化，我们必须寻求国家与私人行动的新关系；发展新的福利机构；加强个人对自己和其 他人的责任。在这个意义上，福利社会是必然的和符合人们愿望的。”[1]公共管理社 会化正是在这一理论指导下产生的，其通过打破政府垄断地位，引入市场机制，将原来 由政府承担的部分社会、经济职能推向社会、市场，来纠正“政府失灵”，提高行政效 率和服务质量。实践中，西方国家公共管理社会化主要采取了如下典型的做法： (一)民营化 撒切尔政府曾进行了英国历史上最大规模的国有企业民营化改革。此后，梅杰政府延 续了这一政策，并试图将政府的邮电局也在市场上出售。尽管工党在野时一直批评保守 党的民营化政策，但1997年工党上台执政后，却没有停止民营化改革。布莱尔政府甚至 鼓励私人公司更多地介入传统上由国有公司经营或者由政府管制的行业，如电力、电讯 行业等。民营化举措的核心内容就是依靠市场的力量来搞活国营企业，通过社会的力量 发展经济。英国率先改革后，法、日等西方国家也出现了一股声势浩大的民营化浪潮， 至今余波未平。 (二)放松规制 规制，是指社会公共机构依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经 济主体活动进行限制的行为。公共管理社会化的一个重要体现就是要放松规制，当代西 方行政改革中放松规制主要是放松经济性规制，兼及社会性规制。在经济性规制方面， 主要采用如下形式：第一，对某一行业的全部性规制(包括对价格、进入、退出等的规 制)统统取消，使其完全受自由市场和竞争法则的支配。第二，规制的放松，也就是使 规制更加富有弹性。如价格、准入条件等方面。第三，对某一产业的特定部分放松规制 。如在电力部门，其中某些环节具有自然垄断的性质，需要进行适当的规制，而在其他 环节，应该放开竞争。社会性规制的范围涉及到健康、安全和环境保护等各个方面，与 经济性规制的放松程度相比，其是比较温和的，规制与反规制措施交织出现，并未像经 济性规制那样表现出强烈的减少趋势，甚至在总量上看还有所增加。但尽管如此，西方 国家在社会性规制的实施手段上进行了创新。如在环保方面，他们一改传统的迫使企业 遵守大量的规章条例的规制手段，而是用市场的方法来调动企业和个人控制污染的积极 性。 (三)合同承包 合同承包是政府确定某种公共服务的数量和质量标准，然后对外向私营部门、非营利 部门招标承包，中标的承包商按合同生产公共服务。政府用纳税人的钱购买承包商生产 的服务。公共服务的合同出租属于政府采购行为，即政府部门为了实现政府职能或公共 利益，使用公共资金获得工程和服务的行为。其范围可以包括公用设施维护、城市交通 路线、农村邮路、卫生保健服务、医院和公园管理、污水处理、消防、救护、行政信息 处理、培训、政策和项目的设计和评估、行政绩效评估、公共审计、选民登记、垃圾清 扫乃至监狱管理等等。在西方，英美两国公共服务的合同出租较为突出。
