中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1005-460X(2004)01-0060-04 很多学者认为，中国行政法在21世纪肩负的任务是：为保障社会主义市场经济的长期 良性运行营造一种法治秩序环境；为建立和完善社会主义民主政治塑造一个法治政府； 为最大限度地实现人权创造一种法治保障机制。而行政法律关系是行政法的核心理论问 题之一，如何确切揭示行政法律关系的概念、特征、构建行政法律关系的理论体系就显 得尤为迫切和重要。 传统的行政法律关系承袭了法理学关于法律关系的理论，认为在平权型法律关系与隶 属型法律关系中，行政法律关系属于典型的隶属型法律关系，并由此得出行政法律关系 的基本特征是行政主体在整个行政法律关系中总是居于主导地位，与管理相对人是管理 与被管理、支配与被支配的关系。这种理论具有极大的片面性，与我国行政法向服务行 政、福利行政、法治行政发展的实践和要求不相适应，阻碍了新型行政法律体系的建立 和行政机关职能的转变。因此，笔者认为，对行政法律关系进行全方位、多角度的研究 ，把行政法律关系置于人民与国家、国家与行政机关、行政机关与行政相对人法律关系 的大背景下进行考察，是建立社会主义行政法治的必然选择。正是本着这一指导思想， 笔者对传统行政法律关系进行了全面地再认识和思考。 一、行政法律关系的含义 任何学科的研究都是从准确地、科学地界定它的研究对象开始的，对行政法律关系的 研究也是如此。自20世纪80年代恢复行政法以来到目前为止，人们对行政法律关系的概 念界定纷繁。通常认为，行政法律关系即为行政法所确认和调整的行政关系，但对行政 关系的理解，分歧甚大。 1.传统的行政法律关系学说 第一种观点，最狭义行政关系说。该观点认为：“行政关系是指国家行政机关在其履 行国家职能的行政活动中，同被管理者发生的各种关系的总称。”该种观点主张：行政 机关的活动必须是对外实施的公共行政活动，把行政机关内部的管理活动排除在行政关 系之外；作为主体的活动，一方必须是行政主体，没有行政主体资格的其他行政组织的 活动，也排除在行政关系之外；行政机关在行政关系中起着主动和决定的作用，只有行 政机关的意思表示才能形成行政关系，这就排除了行政关系中的另一方主体，比如，行 政相对人的行为也能形成行政关系的可能性。 第二种观点，可称之为较狭义行政关系说。该观点认为：“行政法律关系是受行政法 律调整了的法律化了的行政关系”，是国家行政机关在行使其行政职权过程中与作为内 部的组织和人员以及外部的组织和公民之间发生的管理与被管理的关系。这种观点认为 行政关系除行政机关与外部组织和公民发生的管理与被管理关系之外，还包括行政机关 与其内部组织和人员之间的关系，把部分内部关系也纳入到行政法律关系的调整范围之 内。 第三种观点，狭义行政关系说。该观点认为：“行政法律关系是行政法规范调整的， 因实施国家行政权而发生的行政主体之间，行政主体与行政人员之间，行政主体与行政 相对人之间的权利义务关系。”作为行政法调整对象的行政关系，包括内部行政关系— —行政主体之间、行政主体与行政人员之间的关系；外部行政法律关系。该观点主张行 政系统内部上下级行政机关之间的关系也是行政关系，进一步扩大了行政内部关系的范 围。此种观点被大多数教科书所采用。 第四种观点，广义的行政关系说。该观点认为，行政法的调整对象是行政关系，行政 关系主要包括行政管理关系；行政法制监督关系；行政救济关系；内部行政关系。 第五种观点认为，行政法律关系是行政法在实现国家行政职能过程中产生的各种社会 关系加以调整后，所形成的行政主体之间以及行政主体与其他各方之间的权利义务关系 。这种观点所主张的行政法律规范调整的社会关系比以上各种观点有更大的涵盖量，包 括行政权力配置关系、行政管理关系和监督行政关系，涉及到了行政机关实现行政职能 的三个过程。 上述关于行政关系的各种观点，都有一定的理论意义，反映了人们对行政关系的认识 过程。但都存在着缺点，尤其是认为行政法律关系就是行政主体实现行政职能过程中与 行政相对人经行政法调整的行政关系观点，是极为狭隘的。其余各种观点也都是从行政 机关作为主动或被动地位与在实现行政职能中的某一个或某几个行政关系的概括，而没 有揭示行政法所调整的社会关系的全部。行政法律关系只能与行政法的调整对象结合起 来，视行政法律关系为行政法调整对象的法律化才能找到认识行政法律关系的钥匙。换 言之，行政法律关系必须与行政法律规范的调整对象——社会关系具有对应关系。上述 各种行政法律关系的表述，恰恰脱离了行政法的概念，脱离了行政法调整对象或未将社 会关系经行政法调整作为一个动态过程贯彻始终。 2.我们认为的行政法律关系含义 行政法律关系应当作为一个反映行政关系这个部门特性的整体概念，即他表示属于经 行政法调整后，那些特定社会关系的集合概念，以在部门法意义上区别于民事法律关系 、刑事法律关系等部门法律关系。据此，我们认为，行政法律关系是指行政机关在实现 国家行政职能过程中，因行政职权的配置、行政职权的行使和对行政的监督，经行政法 调整之后所形成的权力机关(国家)与行政机关之间、行政机关互相之间、行政机关与公 务员之间、行政机关与(行政相对人)公民、法人和其他组织之间、行政机关与各监督主 体之间的权利义务关系。其含义如下：
