行政听证笔录，又称行政听证记录，是指由听证主持人或记录人代表行政机关在正式 听证过程中对整个听证活动所作的客观记载，是确定行政机关是否听取当事人的陈述与 申辩的凭据。听证笔录的法律效力是听证笔录的命脉，是听证制度中的核心问题。许多 国家和地区的行政程序法对听证笔录及其法律效力都作了相应的规定。本文在借鉴一些 国家和地区对听证笔录的立法规定与具体做法的基础上，对听证笔录在我国的法律效力 问题作些探讨。 一、行政听证笔录对行政决定的影响 (一)两种不同的模式 听证笔录究竟具有什么样的法律效力，对行政决定会产生何种影响，从世界各国的情 况看主要表现为两种模式：一种是听证记录对行政决定具有一定的约束力，行政机关应 斟酌听证记录作出行政决定，但行政机关不是必须以听证记录为根据，只有在行政程序 法之外的其他法律明确规定以听证记录为根据的，行政机关才必须以听证记录为根据。 德国、韩国、日本、瑞士等国和我国的台湾地区属这种情形。德国《联邦行政程序法》 第69条第1项规定：“官署应斟酌全部程序的结果，决定之。”韩国《行政程序法》第3 5条第5项规定：“行政机关充分讨论听证记录及其他相关资料后，若认为有相当理由， 应在为处分时，积极反映听证结果。”日本《行政程序法》第26条规定：“行政机关为 不利益处分之决定时，应充分参酌记载于第24条第1项笔录内容及同条第3项报告书中主 持人之意见。”瑞士《行政程序法》第32条规定：“官署为处分前应对当事人所有及时 提出的重要陈述予以斟酌。”我国台湾地区所谓《行政程序法》第108条规定：“行政 机关作成经听证之行政处分时，除依第43条之规定外，并应斟酌全部听证之结果。但法 规明定应依听证记录作成处分者，从其规定。” 另一种是听证记录是行政机关作出决定时的唯一根据。这以美国为代表，美国《联邦 行政程序法》将听证分为正式听证和非正式听证。所谓正式听证即法律要求的必须在听 证会之后，根据听证记录作出决定的程序(第554条)。此时，证言的记录、证物连同裁 决程序中提出的全部文书和申请书，构成作出裁决的唯一案卷(第556条)。这就是美国 行政听证中的案卷排他性原则，又叫“唯一专有记录”。(注：[美]欧内斯特·盖尔霍 恩、罗纳德·M·利文：《行政法和行政程序概要》，黄列译，中国社会科学出版社199 6年版，第169页。)它是指行政机关按照正式听证程序作出的决定只能以案卷为根据， 不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为根据。否则，行政决定无效。案卷 排他性原则是正式听证的核心，如果没有这一原则，询问就会成为骗局。“在依法举行 的听证中，行政法庭作出裁决时，不得考虑审讯记录以外的任何材料……若不遵守这一 原则，受审讯的权利就毫无价值了。”(注：[美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳 译，群众出版社1986年版，第303页。)案卷排他性原则要求行政机关不能在听证以外接 纳证据，也不得把它的工作人员在秘密调查报告中所提供的证据作为依据。“作出裁决 的依据，不能是利害关系当事人未曾有机会检验(其真实性)、解释或批驳过的案卷之外 的秘密证据或材料。一切用于裁决的事实都必须为当事人所知晓，都必须经过辩论了的 事实。”(注：[美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第3 29～330页。)如果行政机关秘密接纳证据，并以此作为根据作出决定，当事人却没有机 会以某种合理的方式驳斥这种证据，这完全违背公正原则，是令人不能容忍的做法。“ 审判式听证权若想有意义，参与者就必须能够知道会利用什么证据来反对自己，并能够 利用反诘问和反驳证据进行争辩。一旦决策人可自由考虑记录之外的事实而得不到通知 或作出反应的机会，上述权利便可轻易被取消。”(注：[美]欧内斯特·盖尔霍恩、罗 纳德·M·利文：《行政法和行政程序概要》，黄列译，中国社会科学出版社1996年版 ，第170页。)总之，听证笔录并不仅仅是整个听证过程的单纯的机械的记载，重要的价 值在于它对行政机关作出行政决定具有约束力，是行政机关进行裁决的唯一依据。 (二)我国的路径选择 听证制度在我国诞生的时间较晚，最早规定听证制度的《行政处罚法》只对听证笔录 作了原则性的规定。《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录；笔 录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”而对听证笔录的法律效力未作规定，理论 界和实务部门对此存有较大的分歧。(注：概括起来有以下几种观点：(1)听证笔录应当 作为行政机关作出行政决定的唯一依据；(2)听证笔录只能作为行政机关作出行政决定 的根据之一；(3)听证笔录应当作为行政机关作出行政决定的重要根据或者主要根据；( 4)听证笔录是行政机关作出行政决定的根据。参见杨惠基：《听证程序理论与实务》， 上海人民出版社1997年版，第180～181页。)继《行政处罚法》之后，各地各部门制定 的关于行政处罚听证程序实施办法对听证笔录的规定呈现出两种状况：一种是沿袭《行 政处罚法》的规定，对听证笔录在行政处罚决定中应起何种作用没有涉及。(注：如国 家工商行政管理局发布的《工商行政管理机关行政处罚听证暂行规则》第40条规定：“ 听证结束后，听证主持人应当写出听证报告，连同听证笔录一并上报本机关负责人。” 国家海关总署发布的《海关行政处罚听证暂行办法》第22条规定：“听证结束后，听证 部门应根据有关法律、法规的规定及听证情况，对原拟作出处罚决定的事实、理由和依 据进行复核，并向海关行政首长提出复核意见。”国家税务总局发布的《税务行政处罚 听证程序实施办法(试行)》第18条规定：“听证的全部活动，应当由记录员写成笔录， 经听证主持人审阅并由听证主持人和记录员签名后，封卷上交税务机关负责人审阅。” )另一种是补充规定了听证笔录的效力，即规定“听证笔录应当作为行政机关作出行政 处罚决定的依据。”(注：如《上海市行政处罚听证程序试行规定》第26条规定：“听 证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据。”《四川省行政处罚听证程序暂行 规定》第27条规定：“听证笔录应当作为作出行政处罚决定的依据。”《江西省行政处 罚听证程序规定》(1998)第26条规定：“听证笔录应当作为行政处罚实施机关作出行政 处罚决定的依据。”)但没有明确这里的依据是唯一依据、主要依据还是一般的参考性 依据?导致行政机关对听证笔录的使用上享有较大的自由裁量权，听证笔录法律地位没 有得到真正的确立，其效用在实践中还难于充分发挥出来。值得关注的是，我国2003年 出台的《行政许可法》对许可听证笔录的法律效力作了明确规定。《行政许可法》第48 条第2款规定：“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”这表明在我国， 行政机关只能根据听证笔录中认定的事实作出决定。对经听证而作出的行政许可，行政 机关作出准予行政许可或拒绝行政许可的决定，都必须以听证中所展示并经过质证得以 认证的、确有证明力的证据作为事实依据，而这些事实依据又都必须是听证笔录中有记 载的。(注：姜明安：《行政许可法条文精释与案例解析》，人民法院出版社2003年版 ，第157页。)这一规定体现出了案卷排他性原则的精髓，是立法上闪出的一道绚丽的风 景线，具有里程碑的意义，为“听证笔录作为行政决定的唯一依据”在我国由理念变为 现实构筑了一座桥梁。
