一、自贡土地征用案案情及相关问题 自贡土地征用案源自十年前。1993年，自贡市人民政府成立了“自贡高新技术产业开 发区管理委员会”(以下简称“管委会”)，并于1994年以自委发<1994>19号文件规定， 自贡市区内划出10平方公里的土地，由市管委会实行“统一征地管理”。据此，管委会 于1993年到1998年征用了约2万亩田地。被征收的集体所有的土地转为国有土地的同时 ，被征地人的农民身份也被统一转为城镇居民。(注：有关案件的具体经过参见《中国 改革》(农村版)2003年第7期专题报道。中央电视台2套经济半小时2003年6月12日节目 对此案也进行了专门报道，解说词参见宿琪：《高新技术开发区如何“高新”》，《中 国改革》(农村版)2003年第7期。征用后土地使用权转让价格信息参见自贡高新技术开 发区网页，载http://www.zggxq.com/，最近浏览日为2003年12月3日。) 1998年7月，市政府又授权管委会对城市规划区内的居民房屋进行拆迁，但管委会以被 征地人属于“高农”为由，即高新技术开发区已经“农转非”的“农民”，决定对其采 取远远低于其他城市居民房屋的拆迁标准。拆迁户普遍不满安置决定，要求按照《国务 院城市房屋拆迁条例》或者四川当地的房屋拆迁条例进行补偿。然而，1999年，自贡市 人民政府根据四川省建设委员会发布的(1999)0125号文件，做出了“关于房屋动迁有关 问题的终结答复意见”，维持了差别补偿规定，要求原告等人立即搬迁。 2000年4月5日，被征地人中4人依法向自贡市中级人民法院提起行政诉讼，状告自贡市 人民政府以双重标准实行房屋拆迁补偿安置。法院的判决是：市政府<93>75号文件具有 普遍约束力，属于抽象行政行为，法院不予受理。(注：自00(1)行政裁定书。)原告于2 000年5月16日向四川省高级人民法院提起上诉仍未获得受理。(注：川00(48)行政裁定 书。)2000年11月和2000年12月，被征地人刘正有等1300人向自贡市中级人民法院和四 川省高级人民法院提起诉讼和上诉，要求人民法院对自贡市征地与拆迁补偿及安置进行 审查，但均得到与先前一样的裁定。 2002年1月30日，1300名被征人联名向建设部提交了行政复议申请书，建设部于2月1日 签收了该邮件，但一直没有进行复议和答复。2002年6月6日，被征地人向北京市第一中 级人民法院提起行政诉讼，要求追究建设部的行政不作为责任。6月13日，建设部通知 被征地人受理了复议申请，此时已远远超出法定的60天期限。6月19日，北京市第一中 级人民法院以建设部已经受理该项行政复议申请为由，作出不予受理的决定。(注：(20 02)一中行审初292字行政裁定书。)同年9月14日，北京市高级人民法院驳回上诉，(注 ：北京市(2002)高行终字第48号。)维持了一审法院的不受理决定。 四川省自贡市1300多位被征地人为维护自己土地财产权屡告屡败，而屡败屡战。从中 ，我们既看到小民对法律的执着，也不得不省思法律保障的无力。目前，因土地征用与 拆迁补偿引发的纠纷不断出现，但是司法机构的“不予受理”态度，反映出我国法律处 理此类问题的局促与不成熟。(注：实践中，涉及土地征用与拆迁补偿的案件人民法院 多数不予受理，即便受理，也多驳回诉讼请求。但笔者与最高人民法院行政庭有关法官 交流意见得知，最高法从未作出这种要求。实际上，1996年最高人民法院在《关于受理 房屋拆迁、补偿、安置案件的批复》中规定，拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议 ，或者双方当事人达成协议后，一方或双方当事人反悔的，未经行政机关裁决，仅就房 屋补偿、安置等问题依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理；经 行政机关裁决的，按行政案件受理。)法院不受理虽然可以暂时回避司法机构对此类案 件的责任，但是从土地管理法的实施、从公民财产权的保障角度来看，这种“不予受理 ”的司法政策并非适当的选择。以下从土地征用纠纷所引发的基本问题出发，讨论司法 审查引入土地征用纠纷的合法性、必要性与司法救济的可能性。 二、土地征用纠纷纳入司法审查范围的合理性 两地中、高级人民法院对自贡土地征用案的不受理裁定十分典型。在自贡案中，争议 的行政行为包括三项：自贡市管委会的征地及拆迁行为，自贡市93(75)号文件，以及四 川建委房发(1999)0125号文件。根据法院判决意见，管委会进行土地征用及拆迁的依据 是后两份文件，而后两份文件属于抽象行政行为，人民法院无权审查这一类行政行为的 合法性，因此不予受理。问题是，人民法院不受理在法律上是否适当呢? 将涉及多人的政府文件归入“抽象行政行为”曾经是人民法院比较普遍的做法。通常 认为，判定某一行为属于抽象或具体的标准“是指国家行政机关和行政机关工作人员、 法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权， 针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或 者其他组织权利义务的单方面行为。”(注：参见1991年《最高人民法院关于贯彻执行< 行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》第)1条。按照1999年解释，1991年解释已经废止 。但是在司法实践中，该解释仍然得到普遍适用。)。1999年《最高人民法院关于执行< 中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称“1999年解释”)对抽象行政 行为的定义做了进一步解释。该解释第3条指出，行政诉讼法第12条第(2)项规定的“具 有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政 规范性文件。那么，应当如何理解“针对不特定对象”与“能反复适用”呢?该问题的 含混使得人民法院倾向于作出保护行政机关的“抽象行政行为”认定。
