针对我国国情、社会发展目标及其可能的实现途径，未来20年我国科技法制建设的总 体战略构想为推进科技政策法制化，即清理与评估现行科技法律、法规和政策，展开科 技法律编纂活动，实行科技政策的法制化，适应“依法治国，建设社会主义法治国家” 的法治建设目标。 在此总体构想之下，我们提出未来20年我国科技法制建设的三大目标战略为：一是促 进企业科技创新战略，即运用法律和政策手段，进一步深化科技体制改革，把握科技发 展规律，面向社会主义市场经济建设目标，实行以企业为主体的科技创新战略；二是实 施国家知识产权发展战略，即通过法律和政策手段，完善我国知识产权制度，营造尊重 和保护知识产权的社会氛围，大幅度提升我国自主知识产权的数量和质量，提高知识产 权管理和服务水平，把我国建设成为世界知识产权强国；三是强化国家科技资源整合战 略，即通过法律和政策手段，加强国家对科技资源的调控能力，整合各种科技资源，集 中对影响我国社会发展的重大科技项目、国家安全技术、社会公益性技术、科技基础设 施、基础科学和科技文化教育进行研究与发展，提高人民生活质量，促进社会全面进步 。 一、总体战略构想：推进科技政策法制化 关于政策与法律关系问题的争议，过去主要围绕中国共产党的政策(Policy)与法律 (Law)之间的关系展开，没有从政府的公共政策(Public Policy)或社会政策(Social Policy)推行与法律之间的关系问题着手。事实上，在解决了带有政党意识形态色彩的 政策与法律关系问题以后(我们姑且将“依法治国”目标模式的提出看成此类争议的最 终解决)，这一问题实质上已经演变为政府推行公共政策与法律治理方式的两种运作模 式的讨论。从这个层面上来说，政策与法律是密不可分的。同时我们认为，以往认为政 策先行，成熟以后再上升为法律的观点，虽然与我国法制建设初期的社会背景有关，但 这种观点其实是建立在政策与法律相互对立的基础上的。(注：实际上，将政策与法律 对立的做法，是仅仅将法律规范作为“正式制度”的一种法律观念，它忽视了法律本身 所包含的政策导向，也没有看到法律实践中所依赖的社会生活基础；这很容易导致法律 自身的孤立，并人为地制造或强化所谓“正式制度”与“非正式制度”之间的紧张关系 。)我们认为，它们二者应该是相互交融、相互联系在一起的。 以往，为了适应经济体制改革和转型社会的发展，我们施行了大量的行政性政策手段 和措施。特别是1985年《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制和对外开放方面 可以制定暂行的规定或者条例的决定》，(注：第六届全国人民代表大会第三次会议198 5年4月10日通过《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可 以制定暂行的规定或者条例的决定》规定，“为了保障经济体制改革和对外开放工作的 顺利进行，第六届全国人民代表大会第三次会议决定：授权国务院对于有关经济体制改 革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及 其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁 布实施，并报全国人民代表大会常务委员会备案。经过实践检验，条件成熟时由全国人 民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律。”此《决定》的实质性内容为 第九届全国人民代表大会第三次会议于2000年3月15日通过、同年7月1日起施行的《中 华人民共和国立法法》第56条第3款吸收。)对包括科技发展在内的几乎所有社会经济生 活领域的立法及其运作模式产生了深远影响。这个《决定》还规定，在这些暂行规定或 者条例“经过实践检验，条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委 员会制定法律”。就行政性手段本身而言，它不仅符合现代社会行政权力扩张的特点， 而且在适应不断变化的科技与社会发展中发挥着灵活性和应对性的作用。(注：参见易 继明：“知识社会中法律的回应性特征”，载《法商研究》2001年第4期。)在政府机构 内设立各种组织机构并规定相应的义务，以扩大行政权对社会变迁的影响，也是许多国 家采取的主要方式之一。但随着我国市场经济逐渐走向成熟，特别是在建设法治国家的 目标之下，这种方式应该被置于法律制度框架之内进行。其实，从20世纪60—70年代开 始，西方国家经常会依法建立诸多名目繁多的局、委员会以及用于促进特殊政治目的的 各种机构，以促进和帮助本国科学技术事业的发展。不过，这种方式是在法律框架之内 进行的，而且更多地是对行政权赋予法律上的义务，从而形成一种社会环境，以此培养 社会变迁的因素。这一点，就很不同于我国主要是通过对行政权赋予更多的缺乏制约的 权力来进行的特点。 上个世纪后期，中国改革最伟大的成就之一就是确立了“依法治国，建设社会主义法 治国家”的法治建设目标。事实上，作为公共政策或社会政策的一种，许多宏观科技政 策本身就体现在具体的法律之中，而且不少具体科技政策也表现为通过“依法行政”来 施行的行政法规或条例。在法治观念已经成为现代社会的一个基本理念的今天，如果我 们还片面地谈论政策与法律的对立，或者说将二者截然分开的话，那么我们可以用一个 不是十分妥帖、但却也有些形象的比喻来说明这两种治理模式：“手工作坊”式和“现 代大工业”式。 “手工作坊”模式的有效运作取决于两个条件：一是社会生产规模较小；二是家族式 的统治中存在一个为大家所服从的“绝对权威”(如家长、族长、部落酋长或首领等)。 一旦这两个条件丧失，“手工作坊”就会面临破产、倒闭。有一种缺乏深入思考的论点 认为，新中国成立以来的第一个科技发展规划即《1956—1967年科学技术发展远景规划 》(简称《十二年科技规划》)就是一个成功的政策推行案例，并且认为这是一个可以“ 移植”的模式。这种认识倾向，就是没有注意到社会条件和国家治理手段已经发生了根 本性转变，也没有深入地分析为何在其后的多次科技发展规划编制中，存在许多名存实 亡的现象。 国家科技落后，人所共知，每届政府，方药杂投，也莫不为之罄尽所能。就时下而论 ，各地纷设高新科技开发区，建立各种创新扶持基金，加大科技成果在公司中的股份比 例，实行科技企业和个人减免、抵扣税额政策，给予技术人员股份或期权，对科研院所 进行改制，为专利申请提供资助，直至现在正在拟定中的为中小型科技企业提供法律援 助计划……凡此种种，虽在一定程度上起到了倡导作用，但这些措施在促进科技进步及 其利用方面真正起到了多大的绩效，这是一个完全有理由提出疑义的问题。 为什么会出现这种现象?问题就在于许多政策和措施缺乏法律基础，缺乏具有稳定性和 权威性的法律支撑，也没有通过法律手段制定一整套相互协调的有效运作程序和模式。 于是乎，科技开发区的建设成为了新一轮的“圈地运动”；创新扶持基金成为权钱交易 的新场所；扩大科技成果股份比例成为公司虚假注册的手段之一；税收减免政策成为逃 避税收的一种方式；技术人员的期权和股份成为经济泡沫的某种诱因；产、学、研的结 合最后成为瓦解科技阵营和商业欺诈的口实；对专利申请的资助也成为单位之间进行专 利申请量的无谓“樊比”的催化剂……。
