1999年出台的《中华人民共和国行政复议法》取代了原有的《行政复议条例》，成为 我国解决行政争议的又一部重要法律。然而时过不久，该法的实际执行情况让人们发现 其效用与人们对其原有的预期之间存在相当差距。这又为学界深入研讨行政复议的“司 法化”与“反司法化”提供了契机。本文将试对日本、韩国行政复议制度中的有关经验 作简要介绍，祈望为此次讨论提供一些制度上的参考。 一 日本的行政复议制度 (一)日本行政复议制度的沿革与概况 日本现行的行政复议制度发端于1882年的《请愿规则》。之后的1890年，日本制定了 《诉愿法》，该法与旧的《行政裁判法》共同构成了当时日本的行政争讼制度。但是， 这部《诉愿法》在规定上存在着诸多的缺陷。比如，采取了限制列举的方式，导致许多 行政争议都被排除在外；对于如何确定诉愿机关欠缺明确的规定，欠缺对诉愿机关独立 性以及其决定公正性的保障；在程序上，当事人必须经由原行政机关方可以提起诉愿， 原则上还采用书面审理主义；同时，旧的《行政裁判法》采用了诉愿前置主义的做法， 这也在很大程度上妨碍了对当事人权利的救济；另外，由于还有许多法律规定了专门的 诉愿制度，以至于对于某些行为是否可以提起诉愿、何时可以提起等问题均缺乏统一的 规定。 由于日本旧的《诉愿法》存在着诸多弊端，在其制定后不久，当时的日本帝国议会就 曾试图对其进行修改。战后，经过努力，到1962年，日本的《行政不服审查法》在国会 得以通过，成为日本行政复议制度的一般法，并与同年制定的《行政事件诉讼法》一起 构成现在日本行政争讼制度的基本框架。(注：此外，战后日本引进了美国的行政委员 会制度(在日本称为“行政审判”制度)，在某些行政管理领域设立较为独立的行政委员 会，由其适用较为正式的行政程序做出行政决定，其中有一部分实际上承担着行政复议 的职能。而且，日本还改革了国税复议制度，由较为独立的国税不服审判所承担复议职 能。) 据说，从《请愿规则》到《诉愿法》，再到《行政不服审查法》，日本纷繁复杂的行 政复议制度得到了统一。但是，事实上，除了《行政不服审查法》之外，在行政管理的 许多领域，又都存在各自特有的复议制度。这其中有的以《行政不服审查法》为基本依 据，但是就复议机关、复议程序等而言又有系统而专门的特别规定，原则上不适用《行 政不服审查法》；(注：如日本的国税不服审查制度、具有行政复议性质的某些行政审 判制度等。)有的则由于行政机关在做出行政行为时适用了与一般行政机关不同的、较 为正式的程序，即便再经过复议，对其结果也不会有根本的影响，因此，原则上对其中 的大部分行政行为，行政相对人不能提起行政复议的申请，而只能提起行政诉讼。(注 ：如日本公平交易委员会等主导的不具有争诉性质的行政审判制度等。)本文拟在对日 本的《行政不服审查法》做简单介绍的基础上，进一步介绍日本行政审判制度(尤其是 其中具有行政复议性质的行政审判制度)和国税不服审查制度。 (二)作为一般法的《行政不服审查法》 《行政不服审查法》明确了该法在行政复议体系上具有统一的、一般法的地位(第1条 第2款)。这在一定程度上也是为了扭转旧的《诉愿法》时代复议种类繁多、复议法制不 统一的状况。但是，如上所述，实际上还有许多领域部分或者全部地排除该法的适用。 对此，日本的学者也不无忧虑：任由这种特别制度发展，难免会背离本法试图统一行政 复议制度的立法宗旨并导致行政复议制度越发变得不明确。(注：参见[日]室井力、芝 池义一、滨川清编著：《行政程序法·行政不服审查法》，日本评论社2001年第1版， 第275页。) 根据《行政不服审查法》的规定，日本的行政复议制度分为3类，即：审查请求、异议 申诉以及再审查请求。审查请求是指对于行政机关的作为或者不作为，行政相对人可以 向作出行政行为或者与不作为有关的行政机关之外的行政机关提起的复议请求。复议机 关一般是原行政机关直接的上级机关，有时则是特别设立的、独立于原行政机关或其上 级机关的、专门的复议机关。(注：比如后面提到的国税不服审查制度即属于此类。这 时，复议机关并不是原行政机关的上级机关，两者之间没有一般意义上的监督与被监督 的关系。)异议申诉是指行政相对人向作出行政行为的行政机关或者与不作为有关的行 政机关提起的复议，这一制度主要是适用于那些并非通过较为正式的程序做出的大量而 集中的行政行为，目的是为原行政机关提供一个自我反省、重新作出决定的机会，同时 也是为了避免因为大量案件集中于审查请求阶段而使审查请求程序中的复议机关不堪重 负。该法确立了“审查请求中心主义”，原则上应当由原行政机关之外的机关进行复议 ，异议申诉仅是其例外。对于某些既可以提起审查请求，有关法律还特别规定可以提起 异议申诉的行为，则采取“异议申诉前置”的做法，即原则上行政相对人只能先提起异 议申诉(第20条)，此时，审查请求的审查对象是原行政行为。(注：参见[日]室井力、 芝池义一、滨川清编著：《行政程序法·行政不服审查法》，日本评论社2001年第1版 ，第285页。)另外，对于不作为，原行政机关有上级机关的，行政相对人既可以选择提 起异议申诉，也可以选择提起审查请求(第7条)。再审查请求则是指经过审查请求阶段 之后，复议申请人仍然不服的，可以再向其他机关提起复议，这仅限于法律有特别规定 以及对行政机关依其他行政机关的委托做出的行政行为不服(注：此时，行政相对人应 当先就被委托的行政机关做出的行政向原委托机关提起审查请求，对审查请求的裁决不 服的，便可向委托机关的上级机关提出再审查请求。)的情况。(注：至于再审查请求的 审查对象，在日本存在两种观点：一种认为，审查对象既可以是原行政行为，也可以是 对审查请求的裁决；另一种观点则认为可以同时以原行政行为和审查请求裁决为对象( 参见[日]室井力、芝池义一、滨川清编著：《行政程序法·行政不服审查法》，日本评 论社2001年第1版，第313页。)。)
