[中图分类号]D922.1 [文献标识码]A [文章编号]1008-584X(2004)01-0008-06 十届全国人大常委会第四次会议通过的《行政许可法》对推进我国市场化改革和完善 行政审批制度具有深远的意义。它推动了行政程序法治化的进程，规范了行政许可权力 的行使，遏制了行政许可的泛滥，保护了行政许可申请人的合法权益。它为行政许可的 设定、实施、监督等提供了系统机制保障，将显现出巨大的制度意义。但是，从制度完 善的视角，法律学人应该全面审视这部重要的行政程序单行法，既要看到其对已有法学 研究成果和西方政治文明的吸收与借鉴，又要深思其制度上的缺陷及其完善的途径。本 文试从制度完善的视角，对《行政许可法》的制度意义、立法成就及其缺陷进行系统分 析，以期能为我国行政许可制度的完善提供学术支持。 一、《行政许可法》的制度意义与立法成就 市场配置资源的效率远远高于政府计划，实践已经充分证明了这一点。但是，市场不 是万能的，它的失灵需要矫正。在多种多样的矫正市场失灵的方式和方法中，由政府矫 正市场失灵是一种必不可少的途径，但它同样可能失灵，且这种失灵导致的危害可能更 加严重；而法治化是消减政府失灵必不可少的手段。简言之，行政许可制度的存在是基 于市场失灵的需要，而《行政许可法》的出台是基于政府失灵的需要。通过《行政许可 法》，可以有效地规范行政许可制度，在行政许可领域内打造出一个阳光政府、有限政 府、责任政府、高效政府和诚信政府。 1.走向阳光政府。在我国，许多行政许可的依据、行政许可的过程和行政许可的结果 不公开。这种暗箱操作滋生了严重的腐败。在九届全国人大常委会第29次会议上，《行 政许可法草案说明》一针见血地指出：“在一定意义上，可以说行政许可已经成为一个 腐败源。”阳光是最好的防腐剂。《行政许可法》确立了行政许可信息公开制度、行政 许可听证制度和案卷排他原则，努力打造出一个置于阳光之下的透明政府。 信息公开制度是行政公开的重要法律保障。政府信息公开已成为现代世界行政法发展 的一个潮流。而我国的行政许可条件和行政许可标准以前往往不公开，申请人获取行政 许可信息材料的权利受到很大限制。《行政许可法》针对此作出规定：有关行政许可的 规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果， 除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。行政机关作出的准予行政许 可决定，应当予以公开，公众有权查阅。 听证制度也是实现行政公开的重要制度，《行政许可法》对此非常重视。规定：在设 定行政许可时，起草单位应举行听证会、论证会等公开形式听取意见。对有限自然资源 开发利用等行政许可，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。《行 政许可法》还在第4章第4节专门规定了听证程序。 《行政许可法》首次确立了案卷排他原则。(注：《行政许可法》规定，“行政机关应 当根据听证笔录，作出行政许可决定。”而《行政处罚法》等其它规定了听证制度的法 律却未作如此规定。可以说《行政许可法》在我国行政立法史上首次确立了案卷排他原 则，具有里程碑意义。)这是保障听证权的核心原则。听证记录在内容上应当全面、真 实、客观地反映听证的全过程，因为它是行政机关作出裁决的依据；而且行政机关必须 依据听证记录作出裁决，这就是“案卷排他性原则。”美国联邦最高法院首席法官范德 比尔对此原则作了精辟阐述：“在依法举行的听证中，行政法庭作裁决时，不得考虑听 证记录以外的任何材料……若不遵守这一原则，要求听证的权利就毫无价值了。如果作 裁决的人在裁决时可以随意抛开记录不顾……那在听证中提交的证据，论证其意义的权 利又有什么实际价值呢?”[1] 《行政许可法》确立行政许可公开为原则，配以听证制度和案卷排他原则，从而将行 政许可立法公开、行政许可实施过程公开和行政许可实施结果公开，这为走向阳光政府 提供了基本前提条件。 2.建立有限政府。行政许可事项过宽是我国行政许可存在的严重问题。我国正在努力 推进市场化改革，改革的目的之一就是要建立有限政府，走向大社会小政府。行政许可 事项过宽是小社会大政府的体现，这与我们的改革目标格格不入。 全能政府和仁慈政府的神话已经被实践击碎，有限政府成为现代法治追求的目标。为 了打造有限政府，《行政许可法》贯彻社会自治与市场优先原则，严格限定行政许可的 设定权和设定程序，在设定行政许可的事项、设定行政许可的权限等方面作了严格的限 定。对于可以设定行政许可的事项，《行政许可法》明确规定只有六类事项可以设定行 政许可。对于“公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节 的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方 式能够解决的，可以不设定行政许可。”可以看出，《行政许可法》充分体现了个人自 治、市场优先、自律优先、事后机制优先等立法精神。另外，对于行政许可的设定主体 、设定程序，《行政许可法》也作了严格的限定。
