法国行政法院宪法地位的确立

      以行政法院受理行政案件为主要内容的行政审判制度是法国法律制度中不可缺少的组 成部分，行政法院与普通法院共同构成法国双轨制审判体系。但由于法国现行宪法并没 有对行政法院的宪法地位予以规定，从而使其因缺乏宪法保障而面临来自议会或者政府 的干预威胁，也为取消审判双轨制、合并两大审判体系提供缺乏宪法基础的口实。宪法 委员会通过其在1981年和1987年的两个著名的决定明确了行政法院的宪法地位，保障了 行政法院的独立，也显示了宪法委员会作为承担宪法诉讼职能的机构在宪法解释、宪法 适用等方面所发挥的越来越重要的作用，对我国建立类似的宪法诉讼制度具有借鉴意义 。

      一、法国行政审判制度的历史渊源

      法国行政审判制度早在大革命以前的旧制时代(l' Ancien Régime)就已经产生。从十 四世纪开始，在普通法院之外设有特别的专门法庭受理行政案件，如审计法庭(Chambre

      des comptes)、审理间接税案件的法院(Cour des aides)、财政法庭(Chambre du

      trésor)等。十七世纪国王路易十三的专制独裁统治更进一步加强了上述作法。国王委 派到各省主管司法、治安和财政的总督(les intendants)既行使行政管理职能，也行使 行政审判职能，在其辖区内直接受理有关直接税、间接税、关税、公共工程、道路、招 募士兵、清理市镇债务以及警察等方面的行政案件。当事人对总督所作的裁决不服可以 上诉至国王参事院(Conseil du Roi)。(注：国王参事院是辅助国王统治的机构，不能 以自己的名义独立行使职权，只能以国王的名义行使立法、行政、司法权力，负责向国 王提出建议。在司法方面，国王参事院掌握民事、刑事和行政案件的最高审判权力。) 这种作法引起各省最高法院(les Parlements)的不满，认为总督侵夺了其所享有的司法 权。由于各省最高法院通过登记国王的敕令而掌握重要立法权，它们于是滥用向国王进 谏的权力拒绝登记那些使其不快的法令。这种作法延伸到行政领域从而与总督们产生严 重冲突：各省法院试图行使总督的管理权，向总督发布禁令，取消已经制定的法令等。 这种冲突愈演愈烈，并酿成政治事端。当时的首相黎世留(Richelieu)在国王路易十三 支持下，利用国王参事院来撤销各省法院的决定，并在1641年2月发布《圣—日耳曼— 昂—莱敕令》(l' édit de Saint-Ger-main-en-Laye de février 1641)。敕令序言中 写道“必须限制司法机关的权力，并将其与行政权分离”，从而禁止法官审理行政机关 的行政法令或者行政活动，禁止对行政官员因职务上的原因进行追诉。这个敕令还确立 了一个基本规则：各省最高法院和总督们之间的争议必须诉诸国王参事院。然而，敕令 的颁布并未使斗争结束，巴黎最高法院曾利用路易十四尚未成年之机进行反击，但未获 成功，并导致国王参事院在1661年7月8日作出决定(l' arrêt du conseil du roi

      du 8 juillet 1661)进一步明确了行政与司法分离的原则。(注：参见：

      DominiqueChagnollaud:Droit constitutionnel contemporain,p.371,Dallor 1999.

      Agathe Van Lang:Juge judiciare et droit administrative,p.286—288,LGDJ,1996. )

      可以说正是专制主义孕育了行政机关与司法机关的分离，因为法院对行政事务的干预 损害了国王的全权。大革命时期的法令重申了行政机关与司法机关相分离的原则。1790 年，制宪会议曾接到两个提案。一个是关于将行政案件移交给特别行政法庭的提案。由 于旧制度下的特别行政法庭作为代表王权的特殊审判机关，没给人们留下好印象而被制 宪会议驳回。另一个是关于将行政案件交给普通法院的提案。由于普通法院曾作为旧势 力的堡垒阻碍行政机关的活动，不再得到人们的信任而被驳回。1790年8月16—24日制 宪会议通过了关于司法组织的法律，其中第2章第13条规定，“司法职能和行政职能不 同，现在和将来永远分离，法官不得以任何方式干扰行政机关的活动，也不能因其职务 上的原因，将行政官员传唤到庭，违者以渎职罪论。”为了使该法律得到更好地遵循， 共和三年果月16日(1795年9月4日)的法令再一次以单一条款的形式规定：“严格禁止法 官审理任何行政活动”。自此，行政机关与司法机关分离的原则通过法兰西共和国的法 律得以再次确认。

      上述法律和法令只是规定了行政机关与司法机关分离的原则，并没有指明到底由哪一 个机关来受理行政诉讼。1789年大革命后建立的共和国中，旧制时代的国王参事院和总 督不复存在，从大革命开始到共和8年(1799年)期间都是由行政机关自己来裁决行政争 议，行政官员同时是法官。这一制度被称为行政官—法官制度(le système de l'

      administrateur-juge)。这种制度安排并不与当时法兰西式的分权原则相冲突：立法、 行政和司法三权分立，议会行使立法权，普通法院行使司法权，裁决民事和刑事纠纷， 政府行使行政权，由行政机关来裁决行政纠纷本身就是行政，属于行政权范畴。

      根据共和8年霜月22日(1799年12月13日)的宪法的规定，拿破仑一世创立了国家参事院 (Conseil d' Etat)。国家参事院是国家元首的咨询机关，负责起草法律和法令，以国 家元首的名义对行政争议做出裁决。虽然国家元首已经习惯于以国家参事院的意见为基 础作决定，但是最后的裁判权仍然属于国家元首，国家参事院只有保留的审判权。因此 在法国行政法历史上将1872年以前国家参事院所行使的为国家元首所保留的行政争议裁 决权制度称为“审判权保留制度”(le système de la justice retenue)。此制度与前 一制度相比较，最大的进步就是在行政系统中将行政管理职能与行政审判职能在事实上 区别开来，从事行政管理的人不从事行政审判，避免“行政官—法官制度”中行政管理 人员作案件法官的缺陷。但这种区分只是在事实上而并没有在法律上确定下来，因为从 事行政审判的人员是作为国家元首的代理人而不是以自己的名义作出裁判。