中图分类号：DF74 文献标识码：A 文章编号：1003-8477(2004)01-0065-02 一、问题的提出 2003年3月25日《法制日报》“社会新闻”版登出了这样一条新闻：2002年5月，江苏 省南京市美亭化工厂(位于江宁区东山镇，下称化工厂)厂长杨春庭接到江宁区建设局下 属部门——科学园发展公司的拆迁通知，双方就拆迁安置补偿方式、补偿标准、补偿金 额及适用法律法规等问题进行了多次谈判，终因分歧太大未能达成拆迁补偿协议，杨春 庭只好依法向区建设局提起行政裁决申请。 同年7月31日，江宁区建设局依据1996年制定的《江宁县城镇房屋拆迁管理暂行办法》 (下称《暂行办法》)，裁决科学园发展公司给予化工厂拆迁补偿安置费用一百三十五万 余元。杨春庭急了，因为根据他委托南京华盛兴伟评估公司对自己被拆迁资产进行的评 估，并参照2001年《南京市城市房屋拆迁管理办法》测算，补偿安置费应为447万元。 双方所依据的法规不同，因此补偿标准也就不一样。区建设局依据的暂行办法，是在19 96年依据南京市的拆迁办法制定的。2000年3月，南京市已制定了新的拆迁办法，同时 废止1996年的拆迁办法。2001年11月，国务院颁布了《城市房屋拆迁管理条例》，一个 月后，南京市据此再一次制定了新的拆迁办法并颁布实施，而江宁区政府却一直坚持延 用7年前的暂行办法。按南京市2001年的拆迁办法核算应补偿他447万元；按南京市2000 年的拆迁办法核算应补偿303万元；按江宁区1996年的暂行办法补偿却只有135万元。 对于区建设局的裁决，杨春庭感到极不合理。2003年3月24日，他代表化工厂向南京市 中级人民法院递交了一份行政起诉状，将南京市江宁区政府告上法庭，理由是后者不按 上位法规及时修改房屋拆迁管理办法致使自己损失惨重。 本案作为全国首例公民状告政府行政“立法”不作为案，具有重大的理论意义和实践 意义。不管此案最终结果如何，它标志着我国公民权利意识的提升，有利于行政机关的 行政法治理念的树立，有利于推动我国行政诉讼制度的完善。 此案实际上提出了一个重要的理论问题，即对于行政机关的抽象行政不作为，公民可 否提起行政诉讼?如果不能，能否通过其他合法途径获得救济。本文拟结合本案并就相 关问题作一些粗浅探讨，以期抛砖引玉，求教于大家。 二、本案被告不及时依据上位法规修改其规范性文件的行为已经构成抽象行政不作为 所谓抽象行政不作为，是指行政机关不依法制定、修改或废除行政法律规范包括规范 性文件，致使相对人的权利义务受到影响的行为。抽象行政不作为是与具体行政不作为 相对而言的，它是一种立法懈怠行为。抽象行政行为实质上是行政机关不依法行使其行 政立法权和行政规范制定权的表现。一般而言，这种权力是行政机关的自由裁量权，即 享有该权力的行政机关有权决定是否行使以及如何行使这一权力。但是，在特定情况下 ，这种自由裁量权也包含着一定的法定义务。此时，行政机关必须行使这种权力，否则 构成一种行政不作为。例如，1990年2月，国务院在《关于切实减轻农民负担》中规定 ：“各省、自治区、直辖市的人民政府要在调查研究的基础上，根据本通知的规定，制 定减轻农民负担的具体办法。”这句话中有一个关键字“要”，它表明各省、自治区、 直辖市负有制定减轻农民负担的具体办法的作为义务。如果它们没有履行这一义务，就 构成抽象行政不作为。 抽象行政不作为与具体行政不作为不同，它普遍地对不特定的行政相对人的权利义务 产生影响。因为抽象行政行为经常是具体行政行为的依据，也是具体行政不作为的作为 义务的产生依据，所以，抽象行政不作为可能导致具体行政行为违法或具体行政不作为 的发生，从而也能对相对人的权利义务发生很大的实际影响。如果行政机关不及时修改 或废止与上级法律规范相冲突的行政规范，就可能导致行政机关的具体行政行为违法。 同样，如果行政机关不积极主动制订相应的行政规范，可能导致具体的行政不作为。例 如，上述有关省、自治区、直辖市的人民政府如果没有按照国务院的通知精神制定相关 的具体办法，那么相应的执法机关就缺乏具体的执法依据，从而导致具体行政不作为。 三、抽象行政不作为的法律救济 为了消除抽象行政不作为已经造成的损害，应该赋予公民相应的法律救济途径。通常 而言，法律救济可以分为行政救济、立法救济、司法救济。 1.公民可以通过行政途径寻求救济。行政复议是一种重要的行政救济机制。公民对具 体行政行为不服，可以向作出具体行政行为的行政机关的上级机关提起行政复议。并且 可以要求上级机关对具体行政行为所依据的规章以下的规范性文件进行审查。有时，这 种审查能够发挥作用。但是，当审查机关就是规范性文件的制定者时，要求其纠正自身 的错误，极容易成为一种奢望。比如，本案中，倘若化工厂向江宁区政府申请行政复议 ，后者对其制定的《暂行办法》恐怕很难有所更改，果真如此，也不会发生现在的事情 。
