作为澳门地区的宪政性法律，澳门基本法为未来澳门的法制实践及政治实践预留了广 阔的弹性空间。基本法所预留的弹性空间，一方面增强了基本法的稳定性，使基本法能 够与时并进，充满生机和活力，另一方面也为基本法的具体实施带来了某些不确定性， 这在以下三个问题上有所显现： 问题一：政府的专属提案权及行政长官的提案许可权对随后提案权的影响 澳门基本法第75条规定： 澳门特别行政区立法会议员依照本法规定和法定程序提出议案。凡不涉及公共收支、 政治体制或政府运作的议案，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策的议案 ，在提出前必须得到行政长官的书面同意。 据此规定，对于涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案，特区政府拥有专属提案 权；对于立法会议员提出的涉及政府政策的议案，行政长官拥有提案批准权。 从基本法的上述规定上看，澳门基本法对议案并没有作更进一步的分类，没有把议案 分为独立提案和针对独立提案所作的修订提案。我们可以把提出独立提案的权力称作独 立提案权，而把对独立提案提出修订提案的权力称作随后提案权。由于基本法对政府专 属提案权及行政长官的提案批准权方面的规定并没有指明适用于独立提案权还是随后提 案权，问题也就由此产生：基本法对政府专属提案权的规定及对行政长官的提案批准权 的规定究竟仅适用于独立提案权还是同时也适用于随后提案权? 对此问题，《澳门特别行政区立法会议事规则》(以下称“澳门议事规则”)给予了明 确的解答。澳门议事规则第103条(提案权的保留)规定： 澳门特别行政区政府对下列事项享有专属提案权及随后提案权：a)立法会选举法；b) 公共收支；c)政治体制；d)政府运作。 《澳门特别行政区立法会议事规则》第104条(有条件的提案权)规定： 议员行使提案权或随后提案权，凡涉及政府政策时，须得到行政长官的书面许可。 按此规定，澳门基本法对政府专属提案权的规定及对行政长官的提案批准权的规定既 适用于独立提案权也适用于随后提案权。 从澳门基本法第75条规定的字面涵义上看，澳门议事规则第103、104条的规定无可挑 剔。澳门基本法第75条既然对于提案权未作区分，它理所应当适用于所有的提案，不论 该提案属于独立提案还是随后提案。但另一方面，我们也应看到，对政府专属提案权及 行政长官的提案许可权绝对化的理解，在实际操作层面也面临着不小的难题： 首先，立法效率受影响。通常而言，立法会在对一项提案进行审议时往往要作某些修 订。对于政府拥有专属提案权或行政长官拥有提案许可权的议案，如果立法议员不拥有 随后提案权或其随后提案权尚需行政长官的批准，立法会对于审议中的议案若作修订， 则须要求政府修改议案文本或征得行政长官对修订提案的同意，然后立法会再进行审议 。这样，立法会对议案的审议过程就常常因要求政府修改提案文本或申请行政长官的提 案许可而被迫停顿，该议案的审议时间也自然会由此而拖延。 其次，行政效率受影响。政府拥有专属提案权或行政长官拥有提案许可权的议案，或 者涉及公共收支、政治体制、政府运作，或者涉及政府政策，政府通常需要该议案尽快 完成立法程序，并以之为依据来对相关事务实施管理。这样，对该议案审议过程的拖延 势必会影响到政府对相关事务的管理效率。同时，在现实生活中，对议案的修订多数都 是技术性修订，对于这类的修订也要由政府提出或行政长官许可，势必会为政府及行政 长官增加一些不必要的工作负担，从而影响其工作效率。 正因为存在着上述问题，尽管香港基本法第74条的规定与澳门基本法第75条的规定极 为相似，香港特区对于政府专属提案权及行政长官的提案许可权的处理与澳门却大相径 庭。香港基本法第74条规定：“香港特别行政区立法会议员根据本法规定并依照法定程 序提出法律草案，凡不涉及公共开支或政府体制或政府运作者，可由立法会议员个别或 联名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意。”对于此项规 定，香港的作法是，香港基本法第74条的规定适用于独立提案，而在随后提案方面，政 府仅对涉及公共开支的修正提案拥有专属提案权，至于其他随后提案，政府既不拥有专 属提案权，行政长官也不享有提案许可权。(注：《香港立法会议事规则》第51条(3)规 定：“立法会主席如认为任何由立法会议员个别或联名提出的法案涉及公共开支或政治 体制或政府运作，该法案不得提出。”(1999年第107号法律公告)同条(4)规定：“立法 会主席如认为某法案涉及政府政策，则就该法案所作的预告须附有由行政长官对该法案 的书面同意。”(1999年第107号法律公告) 第56条(2)项规定：“任何此类委员会(指获付委某法案的任何全体委员会或专责委员 会——笔者注)均有权对法案作出其认为适当的修正，但修正案(包括新条文及新附表) 必须与法案的主题有关。”
