相对集中行政处罚权与中国行政执法体制的改革：以城市管理为例

      从20世纪90年代中期开始，以解决多重执法、多头执法为主要目的，以相对集中行政 处罚权为核心内容的综合执法体制改革在各地先后展开。目前，以城市管理为代表的综 合执法体制改革已经由少数城市扩展到全国70多个城市，并从城市管理领域扩展到经济 、文化等领域，成为我国公共行政发展的一个亮点，成为我国应对“入世”挑战的重要 举措。

      一、行政执法与分散执法格局的形成

      “行政执法”有广义和狭义之分。广义的行政执法是指行政机关贯彻、落实立法机关 和上位政府机关制定的法律、法规、重大决定的一切行为。狭义的行政执法是指行政机 关(包括经法律法规授权委托、具有行政管理职能的非行政机关组织)按照法律、法规、 规章以及其他规范性文件规定的职责、权限和程序，依法对行政相对人适用行政法律规 范、采取具体的直接影响其权利义务的行政行为。狭义的行政执法行为也称具体行政行 为，其手段包括行政检查、行政许可、行政征收、行政处罚、行政强制等。(注：何海 波：《制度变革中的行政执法》，载应松年、袁曙宏主编：《走向法治政府》，第254 页，法律出版社，2001年版。)根据现代行政法精神的要求，行政执法必须做到主体法 定、职权专属和遵守程序。

      20世纪70年代末80年代初，随着社会经济活动跨部门、跨地区活动不断增多，我国现 代意义上的行政执法行为开始出现，其标志性事件是1979年11月国家工商局的恢复成立 和1980年2月《治安管理处罚条例》的恢复实施。(注：上海市行政法制研究所：《上海 市依法治市二十年调研报告》，《政府法制研究》，2001年第3期，第25页、第30—31 页。)在随后的十多年间，我国的行政法制建设进入了快速发展的时期，与行政执法行 为有关的实体法数量不断上升，各地林林总总的执法队伍也如雨后春笋大量涌现。

      1988年，北京市共有32支行政执法主体，45支专业执法队伍，人员4万余人。1996年， 该市的行政执法主体增长到70个，专业执法队伍达到108个，人员超过8万人。(注：上 海市城市管理综合执法领导小组办公室：《各地城市管理综合执法改革汇总》，(2001 年12月)。)

      根据1994年的调查，除国务院有关部门在上海的分支机构之外，上海市市级行政执法 机构有120家，其中法定行政机关68家，占56.67%；授权组织、委托组织52家，占43.33 %。1999年底，上海市市级行政执法主体增加到135家，其中具有法定职权的有77家，占 57.04%；授权、委托的有58家，占42.96%，除公安系统外，全市执法人员总数约4万人 。(注：上海市行政法制研究所：《上海市依法治市二十年调研报告》，《政府法制研 究》，2001年第3期，第25页、第30—31页。)

      即使是在单个行政系统内部，执法机构众多、执法队伍膨胀的现象也很突出。在实行 相对集中行政处罚权以前，上海市城市建设和管理系统拥有市级执法部门46个，区级执 法部门有19个，另外还有约100个街道监察队和3个特定地区监察队，全市拥有市级执法 人员2320名、区级执法人员6695名、街道和特定地区执法人员1860名，共10875名。(见 表1)。

      表1：上海市城市建设和管理领域行政执法单位情况统计表

      

      

      行政执法行为和执法机构大量涌现，首先与改革初期的总体倾向有关。即当时主要解 决的是计划经济条件下形成的行政管理权高度集中的问题，因此放权成为行政改革的主 流。在行政系统内部，就是要把一级政府集中控制的各种管理权交给所属各职能部门， 不同的事项也尽量要交给不同的政府机构去管理，力求避免一个机构说了算的情形。但 在管理权限划分上，当时又没有完全走出计划经济的思维模式，往往按照社会事务的类 别和产品的类型来设立管理权及相应的机构。这种思维模式又深刻地影响了初始阶段的 行政法制建设工作，一事立一法、一法设一权、一权建一队的做法十分普遍。

      在改革开放初期，这种立法和执法方式对于突破政府管理的人治模式，对于社会主义 法制建设和政府管理权威性的提高的确发挥了积极作用。在社会、经济活动相对简单、 部门利益尚未形成的80年代，其弊端并不突出。然而，随着时间的推移，特别是在部门 利益上升并得到强化之后，这种多头执法、多层执法的分散执法体制的弊端不断暴露出 来，集中表现为：

      (一)职能重叠，责任交叉，执法合力难以形成。由于行政执法涉及的部门众多，既横 向分条，又纵向分层，自成系统，互不隶属，各部门都拥有单独的执法队伍，彼此互不 通气，对同样一件违法事件，常常出现两支或者两支以上专业执法队伍，对于有利可图 的问题，大家“积极有为”，争抢处罚权；对于无利可图的事情，则“消极无为”，相 互推诿或者放任不管，致使行政责任难以落实。分散执法强化了政府内部的“柏林墙” 意识，加剧了行政管理权人为分割的程度。这种现象在大中城市管理中表现得最为典型 。比如各地长期存在着“多龙治水”局面，水利部门只管水源和饮水，公用事业管理部 门只管城市用水及城市规划区地下水开发和利用管理，市政工程管理部门只管市政排水 和污水处理，环境保护部门只管地表水的质量检测，形成了管水源和防洪的不管供水， 管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管污水的局面。同样，文化市场也 按照条线分别管理的模式被分割为五块，图书归出版局，娱乐归文化局，音像归广电局 ，文物归文物管理委员会，营业性体育场所归体委，五个部门互不统属，各自为政。