《中华人民共和国行政程序法(试拟稿)》研讨会综述

      中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2003)04-093-05

      2003年3月20日-23日在北京宽沟召开了《中华人民共和国行政程序法(试拟稿)》研讨会。与会者来自全国人大法工委、国务院法制办、最高人民法院、国家行政学院、中国社科院法学所、北京大学、中国人民大学、中国政法大学、法制日报社、浙江大学、中山大学、西南政法大学、西北政法学院、珠海中级人民法院等高校与实际部门。提交会议讨论的试拟稿由应松年教授主持完成。与会者对试拟稿逐章进行了深入、细致探讨，现将会议主要内容综述如下。

      一、总则部分

      第一章“总则”部分规定了立法目的与立法依据、定义与适用范围、行政程序法与其他法律的关系、基本原则等内容，与会者的意见主要集中在行政程序法与其他法律的关系、基本原则两个问题上。

      1.关于行政程序法与其他法律的关系。与会者一致认同将行政程序法定位为关于行政程序的基本法的作法，认为行政程序法所规定的基本原则与制度是行政机关应当遵循的最低限度要求，其他法律不能与行政程序法的规定相冲突，但提出：(1)应当取消试拟稿第3条“其他法律、法规规定与本法不一致的，适用其他法律、法规的规定”中的“法规”，仅保留法律。理由是行政程序法属于法律范畴，位阶高于法规。(2)行政程序法与其他法律的规定不一致的，不能笼统规定为适用其他法律的规定，而是应该细化，应当区分不同情况作出不同规定。

      2.关于基本原则。与会者对基本原则部分展开激烈争论，认为试拟稿关于基本原则的规定存在以下几个问题：(1)有些原则的表述过于学术化，如理性原则，不利于法的理解与执行，建议取消。(2)原则之间存在内容上的交叉。(3)原则之间存在内容上包容关系，如听取意见原则属于参与原则的内容之一。(4)有些原则的表述需要进一步斟酌。此外，有人建议仅写合法原则与合理原则两项，有人建议增加“尊重人的尊严原则”，有人建议取消“效率原则”与“权利救济原则”。

      3.关于行政程序的定义。有人建议取消对行政程序作出定义性规定，有人认为试拟稿的规定只是描述本法规定的内容，并非对行政程序作出定义性描述。还有人建议增加对行政行为作出定义性规定。

      二、行政程序中的主体部分

      第二章“行政程序中的主体”规定了行政机关、其他行使行政权力的主体、当事人与其他程序参加人三节，与会者的意见主要集中在前二节。

      1.关于行政机关。此部分问题集中在：(1)是否规定此部分内容。反对者认为此部分内容属于行政组织法的范畴，不宜规定在行政程序法中，建议取消。赞成者则认为行政组织法在中国目前十分欠缺，应该在行政程序法中规定。(2)上级行政机关能否行使法律法规明确规定属于下级行政机关的职权(第14条第2款)?有人赞成试拟稿所作“不能行使”的规定，认为与实践中执法重心下移的要求是相一致的。有人反对试拟稿的规定，认为上级行政机关应当有权行使下级行政机关的职权，试拟稿的规定不符合上下级行政机关之间的关系。有人则建议将“下级行政机关不履行查处违法行为的法定职责的，上级行政机关有权自行查处”，改为“督促其履行法定职责，”而非自行查处。

      此外，有人建议取消行政机构与派出机构的规定(第15条)，有人建议将地域管辖权的确定标准由住所地原则改为行为发生地原则。

      2.关于其他行使行政权力的主体。与会者对授权与委托的划分标准展开了激烈的争论，反对者认为是否有法律、法规授权并非授权与委托的本质区别，建议对国外的授权与委托理论进行深入研究后再确定二者的关系。此外，与会者建议：(1)增加以下内容：授权组织应当具备的条件；委托协议；禁止再授权与再委托。(2)关于受委托组织应该具备的条件的规定过于严格，应该放宽。试拟稿的规定事实上完全照搬了《行政处罚法》的规定，而行政处罚的受委托组织的要求较之其他行政事务的委托相对严格。

      三、行政决定部分

      第三章“行政决定”是试拟稿的核心章，共计13节，对行政决定的程序与实体事项作了全面规定。

      1.关于行政决定这一名词的使用及其表述。试拟稿所指称的行政决定相当于具体行政行为。与会者对这一名词的使用展开激烈争论，大多数人都赞同不再使用具体行政行为这一名称，但反对用“行政决定”替代具体行政行为。理由为：(1)很难与国务院制定发布的决定、命令相区别。(2)无法体现实施行政权力的过程，仅表述了行使行政权力的结果。对此，与会者提出使用“行政处理决定”、“行政处理”、“行政行为”等建议。

      试拟稿对行政决定的定义中没有使用特定事项，仅使用特定人，有人建议增加特定事项，以明确行政决定的具体性，区别于规则可以反复适用的特性。

      2.关于程序的启动。与会者认为此部分应当重点解决行政机关不作为问题，建议增加规定凡是符合启动行政程序条件的，行政机关必须启动行政程序，履行其法定职责。

      3.关于调查与证据。就体例而言，有人认为第二节“调查”与第三节“证据”应当合并为一节。就内容而言，争论集中在以下问题：(1)检查(第50条)。有人建议取消此条，认为检查是一种独立的行政行为，反对者则认为不仅不应当取消，还应当进一步细化，并建议此条的写法定位为用检查的方法实施调查。还有人提出增加规定对身体的检查的程序、对女性的身体检查程序、不得在休息日进行检查等。(2)建议取消调查妨害(第52条)。(3)证明标准与定案证据规则。有人认为试拟稿参照了诉讼证据规则，但是否适用于行政程序中需要再研究，此外，试拟稿中有些规定的表述需要再斟酌，如关于“证据的客观性和相关性”的表述。

      4.关于陈述意见与听证。就体例而言，有人建议将听证提升为一章予以规定，理由是听证既适用于行政决定，也适用于行政机关制定规范性文件的行为，以及行政规划等。而且专章规定听证，可以体现此项制度的重要性。此外，还有人建议以“非正式听证”与“正式听证”的提法替代试拟稿采用的“陈述意见”与“听证”的提法。