[中图分类号]D920.0 [文献标识码]A [文章编号]1009-6566(2003)06-0037-04 19世纪末20世纪初，伴随着社会生活的复杂化、政府职能的扩张，授权立法作为国家管理的一种重要手段在西方国家逐步兴起并发展起来。目前，授权立法理论已经得到多数国家的认同，并且在实践中被广泛运用。我国自改革开放以来，在立法领域中也大量运用授权立法。然而，如何采取有效的监督控制措施，建立一套行之有效的授权立法监督制度，以避免授权立法的内在危险，发挥它在国家管理中的作用，这是包括我国在内的每一个实行授权立法制度的国家必须要解决的问题。本文试对我国授权立法监督制度的现状及其完善作一探讨。 一、我国授权立法监督制度的现状 较为完善的授权立法监督制度，应当包括以下三方面的内容：一是规定有权对授权立法进行监督的主体；二是规定对授权立法进行监督的形式；三是规定对授权立法进行监督的内容[1]。从我国授权立法的有关规定和立法实践来看，不论是授权立法监督的主体，授权立法监督的形式，还是授权立法监督的内容，都存在许多疏漏和问题。 1.授权立法监督主体 (1)授权立法监督主体的封闭性 根据我国现行宪法和组织法的规定，我国的立法体制“是中央统一领导和一定程度分权的、多级并存、多类结合的立法权限划分体制”[2]。其结构是：全国人大及其常委会行使国家立法权；国务院有权根据宪法和法律制定行政法规，享有行政法规制定权；国务院各部委根据法律和行政法规制定行政规章，享有部门规章制定权；省、自治区、直辖市以及较大市的人大及其常委会制定地方性法规，它们的人民政府制定行政规章，享有地方性法规和政府规章制定权；民族自治地方制定自治条例和单行条例，特别行政区和经济特区分别制定特区法律和法规。可见，在我国，享有立法权的机关包括权力机关和行政机关。与这种立法体制相吻合，我国在立法监督主体包括授权立法监督主体的设置上遵循这样一个原则，即享有立法权的机关同时也是立法监督的机关。很显然，这种监督体制，实际上惟独排除了司法机关的授权立法监督权。在这种监督体制中，所谓授权立法监督权，实际上被封闭在拥有立法权的主体之内。是否拥有立法权，也就成为决定一个机关是否拥有授权立法监督权的惟一要件。这种由立法机关作为惟一的授权立法监督主体的机制，在总体上属于一种立法系统内部的自我监督体制。 (2)授权立法监督机构的非专门性 授权立法监督不仅专业性很强，而且还是一项经常性的工作，没有一个专门机构来负责很难保证监督的效果。以全国人大及其常委会为例，全国人大每年举行一次例会，每次会期仅半个月左右，虽然全国人大常委会每两个月召开一次会议，但会期也很短，无法及时地处理授权立法中出现的问题。再加上全国人大及其常委会的职能很多，实际上无暇顾及授权立法的监督工作。基于上述问题，全国人大及其常委会在对授权立法进行监督时，都由全国人大各专门委员会来具体负责。从各专门委员会的情况看，由于它们在法律草案的拟订过程中具有重要作用，由它们具体负责授权立法的监督工作显然具有一定的优势。然而，专门委员会的地位和性质决定了它们在授权立法监督中的作用也是有限的。 2.授权立法监督范围 授权立法的监督范围包括两个方面：一是对授权立法内容的监督，二是对授权立法程序的监督。目前，我国在授权立法监督范围方面存在的问题主要是对授权立法内容的监督不明确、不具体，且缺乏一套专门的授权立法程序。从我国授权立法对授权立法监督范围的规定来看，对授权立法的内容一般都只作限制性的规定，对授权立法的程序除了有的规定批准和备案程序外，未作其他具体的规定，授权立法的程序往往是与被授权原有的立法程序相一致。因此，授权机关在对授权立法进行监督时，缺乏一个明确的审查标准[3]。 3.授权立法监督方式 我国授权立法监督主要有两种方式：一是批准，二是备案。目前，这两种监督方式都不同程度地存在问题。 (1)批准中存在的问题 批准监督方式存在的主要问题是授权人与监督权相分离。目前，批准监督方式主要用于全国人大常委会向国务院各部委及直属机构的授权中，即全国人大常委会在其通过的法律中，授权国务院各部委及直属机构制定有关规章，并要求报国务院批准。全国人大常委会虽然在授权中，规定了“批准”监督方式，然而，监督主体并不是全国人大常委会自己，而是将这种监督权给了国务院。这种授权与监督权的分离，“在一定程度上恰恰反映了全国人大常委会的放权，更多体现的不是监督，因为将本属于自己的监督权授予与授权立法制定机关属于同一部门的国务院后，只能是国务院监督其各部委，只能是体制内的监督，而没有体现全国人大常委会的监督。”[4] (2)备案中存在的问题 就备案监督方式来讲，目前主要用于向国务院和地方的授权中，即国务院根据授权制定的行政法规要向全国人大常委会备案，地方权力机关根据授权制定的地方法规要向全国人大常委会和国务院备案。全国人大常委会在备案中存在的问题主要是：第一，审查工作力不从心。由于近几年我国立法步伐加快，新出台的法规逐年增加，审不过来的矛盾日益突出。例如，到1997年6月，有的专门委员会对1994年报备案的法规还没审查完。第二，审查工作缺少权威。虽然在具体操作上，报送全国人大常委会备案的法规是由各专门委员会进行审查的，但在实践中，所谓专门委员会审查实际是少数个别工作人员在审查，审查意见以专门委员会的名义提出。由于不是常委会的审查意见，这样的审查意见就缺乏权威性，所以，当地方人大常委会有不同意见时，审查就不了了之。第三，审查质量难以保证。由于一些工作人员的知识、认识水平和法律素养的局限，审查意见难免有失之偏颇之处，审查意见的正确性也就难以保证。第四，备案的强制力不够，突出的表现在对拒不报送备案或不按期报送备案缺乏一个有效的制裁措施。这些问题在国务院备案中同样存在[5]。
