中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2003)04-004-08 一、伟大的转变：从“管理”到“执法” 长期以来，人们将行政等同于管理。我国古书中所谓“召公、周公行政”，即指国家政务管理。(注：参见夏书章主编：《行政管理学》，山西人民出版社1985年版，第1页。)《汉语大词典》对行政的释义有二：其一为“执掌国家政权，管理国家事务”；其二谓“机关、企业、团体等内部的管理工作”。(注：参见罗竹风主编：《汉语大词典》，汉语大词典出版社2000年版，第915页。)可见，无论古今，行政均指管理；管理无论内外，均可谓之“行政”。在许多外国学者的著述和词典、辞典中，(注：参见《新英汉词典》，上海译文出版社1985年版，第15页；《俄华大辞典》，时代出版社1956年版，第11页。)通常也将行政与管理等同，如德国学者平纳特在其所著《德国普通行政法》一书中说：“行政”一词常用于超出公法的其他地方，例如“家务管理”、“财产管理”等形式。这里提到的行政(作为行政法依归的行政)，乃是国家机器及其组织的“公共行政”(公共管理)。(注：参见[德]平纳特：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第15页。)原苏联行政法学者更是不仅将行政等同于管理，而且将行政法定义为“管理法”。(注：参见[俄]瓦西林科夫主编：《苏维埃行政法总论》，姜明安等译，北京大学出版社1985年版，第1-4页；[俄]波巴瓦伊：《苏维埃行政法总论》，法律文献出版社1982年版，第1页。) 行政虽然长期以来一直被人们视同于管理，或谓公共管理、国家管理，但在西方资产阶级革命以前，行政通常指国家整个政务管理，是指管理整个国家事务。而在西方资产阶级革命以后，立法、行政、司法三权分立，行政则仅指除立法、司法以外的国家管理。西方许多传统行政法学家都曾这样给行政下定义：所谓行政，乃除立法、司法以外的一类国家(及其他公权力主体)职能(作用、活动、行为)。(注：参见[美]古德诺：《政治与行政》；[德]奥托·迈耶、萨尔魏、阿恩特文、弗莱纳等人所著德国行政法著作以及[日]南博方、室井力、盐野宏等人所著日本行政法著作。)至于作为行政的国家职能(作用、活动、行为)的实质和内容，则可归结为执行与管理。所谓执行，可包括执行法律、政策、命令、指示、决议、决定，等等。所谓管理，可包括组织、指挥、发布命令、禁令、实施许可、征收、进行监督、检查、对违规者给予处罚、强制，等等。 执行并不等于执法。执法在执行中的比重决定行政的性质。古代行政虽然可界定为国家整个政务管理，但这是就广义的行政而言；在古代同样存在狭义的行政，狭义行政不包括宏观决策，宏观决策是作为最高统治者国王(皇帝)的行为，而狭义行政则是国王之下的官僚机构执行国王的命令、指示，下级官僚机构执行上级官僚机构的命令、指示，对国家具体事务进行管理的活动。古代社会虽然也存在某些法律(一些国家的法律可能多一些，一些国家的法律可能少一些，却不可能存在完全无法律的国家)，但数量无疑很少(主要是刑法)，而且古代一般没有由人民选举产生、反映人民意志的专门立法机关(像我国这样的东方国家更是如此)。因此，古代官僚机构的行政主要是(或基本上是)执行最高统治者和上级官僚机构的命令、指示，而不是执行法律；即使其中有一星半点的执法因素，也完全不能影响古代行政的整体性质。古代行政整体上只能是行政管理，而不可能是“行政执法”。 现代国家事务有了立法、行政、司法等的分权或分工。从理论上说，行政作为执行和管理，其执行主要应该是执行法律，其管理主要应该是依法实施法律。当然，行政的职能和任务是多方面的，除了法律以外，行政还要执行中央政府和上级政府制定的政策，执行本级行政机关所作的决议、决定，执行行政首长的命令、指示等。但不管有多少职能和任务，执法应该是现代行政的基本要素。但由于各国国情不同，民主法治水平不同，执法在各国行政中所占的比重仍然是很不一样的。有的国家执政者重视法治，在各个方面、各个领域都制定了比较完善的法律，因此这些国家的行政主要是执法，其行政管理实质是行政执法。在另外一些国家，执政者轻视法律，习惯于以政策代法、以命令代法、以言代法。这些国家虽设有立法机关，但多只重其形式而并不寄希望它发挥多大作用。这些国家自然不可能有完备的法律，即使有一些这样那样的法律，也并不准备真正使之付诸实施。因此，这些国家的行政主要不是执法，而是执行领导人的命令、指示，执行执政者的政策；行政的实质是依领导人、执政者的随心所欲，且往往是反复无常的意志管理社会、管理相对人，而不可能是行政执法。 我国在计划经济时代，国家也有立法机关、行政机关和司法机关之设，但作为立法机关的人民代表大会很少立法，甚至很少开会，很少制定和发布决议、决定，从而行政的基本职能和任务不是执法，不是执行人民代表机关的决议、决定，而是执行党的政策、政府的计划、领导人的指示、上级的命令等。行政的依据主要是红头文件和行政长官的指示、命令。直至上世纪70年代末80年代初，我国行政各领域(公安、工商、交通、城建、税务、海关、贸易、商检、环保、质监、计量、医药、卫生、文化、教育、科技、体育等)尚处于基本无法，甚至完全无法的状态，此时的行政还只是“管理”(行政管理)而不是“执法”(行政执法)。(注：“行政管理”与“行政执法”在字面涵义上并非是对立的，在现代，行政管理必须通过行政执法实现，行政执法就是实施行政管理。但是这里使用“行政管理”与“行政执法”是将二者作为行政的两种模式，赋予了二者某种对立的涵义：“行政管理”是指人治状态下的行政，此种行政以长官意志为依归；“行政执法”是指法治状态下的行政，此种行政以体现人民意志和利益的法律为依归。)尽管这个时期的行政管理与半个世纪或一个世纪以前的行政管理在内容和范围上已经有了很大的变化，但性质上并没有根本转变。
