[中图分类号]D912.1 [文献标识码]A [文章编号]1671-7155(2003)06-0039-05 行政权力可以分解为来源要素、主体要素、运行要素、对象要素、保障要素等，缺乏其中之一都将影响它的运行及效力。对于行政权力的制约来讲，在每项要素环节上都可以实施控制[1]。在行政权力的诸要素中，行政主体是一个最基本的要素，它是抽象权力的实际载体，决定着权力的具体掌握和运用，行政权力没有具体的掌握、运用者是没有意义的，因此，在对行政权力的制约中，对权力主体的制约是一个极为关键的环节。 一、行政权力的形式主体与实际主体 行政权力的主体从以往的认识来讲，一直被理解为是被宪法、法律授予行政权力的行政组织机构，通常包括国家行政机关和法律、法规授权的非行政机关的组织。从理论上讲，它并无不妥。因为行政权力是国家权力或称公共权力，它不属于任何个人，即使这种权力由任职于行政机关中公务人员来实际行使，他们也是代表国家行政机关(包括法律法规授权的组织，下同)，其权力行使的法律后果也归属于行政机关。但是如果研究行政权力的制约问题，在这种层面上认识权力主体是不够的。因为将权力制约只限于行政机关这样一个权力主体并不能更深入、细致地触及问题的关键：行政机关违法或滥用行政权力是如何做出来的?毫无例外，它都是行政机关中的“人”代表行政机关做出来的，任何错误的行政决定最终都能找到“人”这种最后的根源：要么它是行政机关首长个人的决策错误，即使是集体讨论的决定也是领导层中的每个成员个人的错误所导致，如错误地作出了行政处罚、行政强制的决定等等；要么它是下属公务人员个人的执行错误，如歪曲执行了领导人正确的行政决定等等；要么它是领导人员和下属公务人员个人的共同错误，如下属公务人员在承办案件时未查明事实，错误定性，作出错误的汇报并拟定错误的处理决定，而领导人员因工作疏忽、马虎随便相信并签署批准等。 行政机关公务人员在行政管理中由其个人不良因素所作的行使职权行为，最后均以行政机关的名义出现，在外部表现上则都成为了行政机关的违法或不当的行政行为。因此，制约行政权力主体如只谈制约行政机关而不涉及制约行政机关中的“人”，是不能从根本上解决问题的。为此，在研究对权力主体制约时，我们要对权力主体作形式主体和实际主体的划分，并分别讨论对两类主体的制约问题。 我认为，行政权力的主体从名义上的拥有与实际上的掌握运用来看，可以分为形式主体与实际主体。形式主体即由宪法、法律授予行政权力的行政组织机构，包括国家行政机关和法律、法规授权的非行政机关的组织。它们对外以其名义上依法拥有和行使国家行政权力。但是，任何行政机关实际上都只是一个组织结构形式，从一定意义上讲是一个抽象物，真正充填这个结构形式的实际上是人，即行政机关公务人员。在实质上，行政机关的权力无法由一个“抽象物”来行使运用，而只有行政机关中的“人”才是具体行使权力的主体。为此，在行政机关这个权力的形式主体之内，还有具体运用行政权力的实际主体。行政权力的实际主体即任职于行政机关中的各种具体公务人员，他们代表行政机关以行政机关的名义实际上行使着行政权力。 二、行政权力的实际主体是受制约的重点 从一项行政权力在行政机关中的运行状态来看，行政机关作为权力的形式主体事实上只是静态地、名义上地拥有行政权力，一旦涉及这项权力的实际、具体地运用，就必然要落实于该机关中的有关公务人员身上，如行政机关的首长、分管某项业务的那些专门工作人员。作为权力实际主体这一要素的行政机关公务人员个人，又是一个复杂的要素，行政机关这种权力的名义主体从抽象意义看可以是千篇一律的组织结构，但行政机关中的每一个个人，则是各不相同的，因为他们都是有不同思想、情感、性格、广泛社会关系并随着环境的改变而变化着的、具有能动性的生命个体。行政权力实际行使主体的这种特性，使他们处于不确定的变化状态，他们可以此时按照法定要求运用权力，也可能彼时不按照法定要求运用权力。作为一种多变性的权力要素，对他们权力的制约，仅靠抽象论及是不能解决问题的。行政权力的形式主体作为享有权力的组织机构，主要会在两个方面形成对行政权力的不正确运用：一是机构的规模问题。机构设置如果臃肿、重叠、人浮于事，通常要引起职权不清、相互争权、推诿责任、多头执法、重复用权、办事效率低下等弊端；二是对机构的权力配置问题。如果权力配置不恰当，权力配置过大或过小，也自然要带来权力无边、权力滥用或权力运用不足以实现工作目标等问题。为此，对权力形式主体的制约主要是制约机构设置、规模以及权力的配置。这主要包括： 第一，制约形式主体的设置与规模。组织机构的设置有两个最基本的原则，即需要与精干原则。前者解决因事务的需要来设立相应机构，以约束设立不必要的机构；后者解决机构的精简与高效问题，以防止机构臃肿、膨胀。从对机构的制约机制来看，它取决于对机构的恰当设置以及对机构及人员定编、定额的严格规定。 第二，合理的权力配置制约。即如何适当地配置给某一行政机关或部门相应的行政权力。一个行政机关不能有超出它管理和事务范围的权力，也不应缺乏它管理该事务所必要的权力。 而对行政权力行使的实际主体加以控制就要复杂得多。因为权力行使的实际主体是具有主观能动性的人，这使得对行政权力实际主体的制约将大大不同于对权力本身的制约。对权力本身的制约，主要从分配权力的大小、规定权力运行的程序和方法等来进行的，这些制约都具有可确定性。但是，就是有再合理、恰当的机构设置、权力配置，规定了再严格的权力使用程序和方法，一旦行政机关公务人员个人实际运用权力时，也会出现违背规则超越职权、滥用权力甚至不合常理的情况。为此，对行政权力主体制约的重点应当是行政权力的实际主体。对行政权力实际主体的制约不是制约权力，而是制约具体行使权力的个人。个人超越法律甚至理性来行使权力的主要原因来自于两类：
