中图分类号：D911 文献标识码：A 文章编号：1005-4871(2003)03-0013-05 2003年6月13日，欧盟历史上前所未有的宪法草案正式出台。从欧洲制宪设想的提出到制宪筹委会的工作全程，各方对于欧洲制宪成功与否始终存有各种各样的猜测和怀疑(注：例如德国的欧洲制宪怀疑论的著名代表、德国联邦宪法法院前任法官Paul Kirchhof和Dieter Grimm就本着德国宪法的传统思想，认为同一国民、文化、以及共同疆域和历史经历是立宪前提。)，甚至质疑欧盟这一特殊统治实体的制宪能力，这导致了欧洲制宪从一开始就阻力重重。对于这一问题，笔者摒弃了传统的国家政治学中的制宪前提，认为后国家时代的宪法概念不一定涉及国家的概念，欧盟制宪是世界制宪史上的一大创举。 一、欧盟制宪的作用和目标 欧盟制宪有其必要性，其功效主要表现在两个方面：一方面，宪法草案的出台在极大程度上解决了欧盟政治体制的民主合法性问题。虽然遵循民主原则，但现行的欧盟条约和形形色色的法规不能代替宪法，只有宪法才能为扩大后的欧盟提供稳定而合法的机构、法律和民主基础及规范标准；另一方面，宪法的出台可以使得公民明确作为欧盟公民的权利和义务，真正将自身和欧洲一体化进程等同起来，培养起共同的欧洲意识、认同感和同一性，从而形成欧盟凝聚力，推动一体化事业的前进。 欧盟制宪具体树立了三大目标： 第一，提高透明度，贴近公民。以往的共同体条约往往艰深晦涩，把欧盟和普通公民隔离开来，许多人根本不清楚自己相对于布鲁塞尔机构有哪些基本权利，对于欧盟这个庞大的官僚机构缺乏了解。因此，有必要简化现有条约，使公民第一次可以了解欧盟的职能范围、欧盟和成员国职能的界限等问题，从而理解并接受欧盟。对于普通公民更重要的是，宪法可以巩固和梳理经历过多次修改、目前仍旧混乱不清的欧盟宪法权基础，确立宪法原则和基本权利宪章，明确欧盟依托的共同价值观。 第二，提高效率。如果不对现有的欧盟机制进行改革，欧盟在明年5月份吸收了10名新成员后就无法正常运转。因此，一体化的支持者对于此次制宪之举寄予很高期望。制宪的最重要目标之一，就是借制宪之机，再次反思欧盟一体化未来最基本的问题，明确欧盟行为的目标、任务、原则和有效运转方式，对欧盟以往众多条约进行整合，对欧盟错综复杂的决策体制和运行机制进行改革，使扩大后拥有25个成员国、4.75亿人口的欧盟可以维持有效而民主的运转。这主要包括两个方面的具体目标： 1.界定一体化的界限，理顺欧盟机构和成员国之间的关系，平衡两级政治治理体系之间的权力分配，界定欧盟与成员国之间的职权范围； 2.打破一致通过制的决策机制，理清欧盟层面上错综复杂的管辖范围，调整欧盟行政与立法机构之间的权力分配，加强欧委会和议会的权力，削弱理事会的作用。 第三，扩大民主。民主基础的薄弱似乎是欧盟与生俱来的，欧盟在从纯粹的功能共同体向政治联盟转变的过程中，一直面临着民主缺乏论者的指责，欧洲政治向来都是从上而下、由从事欧洲建设的政治精英层的意志促成的，缺乏欧洲人民的意愿和参与。针对这一弊端，宪法草案的制订者们期待将制宪作为欧盟政治生活的开始，强调民治，决心要缩短政治和公民阶层之间的距离，让公民更多参与政治决策过程，建设公民的欧洲。 二、宪法草案的核心内容 有关制宪的广泛讨论在1998年底开始东扩谈判后、特别是德国1999年上半年担任理事会轮值主席国之际日渐激烈，而在1997年阿姆斯特丹和2001年尼斯峰会上改革欧盟体制的尝试告吹以后，欧盟的现实政治也在朝制宪的方向发展。在2001年12月15日的拉肯峰会上，欧盟达成了可能是1957年建立欧洲经济共同体以来最好的妥协，决定成立欧洲前途委员会，普遍被称作制宪筹委会。来自28个国家的105名成员经过16个月的紧张工作，完成了包括462个条款的欧盟宪法的制定工作。 欧盟宪法条约草案分为基本法、公民基本权利宪章、欧盟的政策职能和欧盟条约基本规定共四部分。草案对联盟的机构设置和决策方式动了“大手术”(注：西班牙外交大臣帕拉西奥评价草案文本是“前所未有的法律革命”。)。比以往任何条约更清晰划分欧盟与成员国之间的权限，同时规定各欧盟机构的职能，以期在欧盟各大机构之间实现权力均衡。在界定欧盟和成员国关系的问题上，草案沿袭了欧盟的传统，明确界定两级政治统治秩序之间权力分配的原则是“赐予、辅助性、均衡”，由成员国赋予欧盟权力而非颠倒过来。只有在成员国单独行动无法实现目标的情况下，欧盟才采取行动。 宪法草案在以下几个方面进行了重大的简化、修改和整合： 1.欧盟决策机制 提高欧盟决策机制的速度和效率是欧盟在明年东扩背景下面临的最大挑战，宪法一方面要团结25个以及更多成员国，另一方面则应继续允许每个成员国在最重要的决定上可以一票否决。在德国和法国等一体化支持者的倡议下，此次宪法草案在绝大多数政策领域的决策过程中引入有效多数票表决制，取消了20个领域的一致通过制即一票否决制，以确保25个成员国组成的联盟的决策过程不会总是因为个别国家的否决而停滞不前。草案规定，自2009年起，任何决定的通过都要求至少有半数成员国投赞成票，并代表了欧盟人口的百分之六十，而某些领域(例如在安全问题上)采取的超级有效多数票需要所有成员国中的三分之二同意，代表欧盟人口的百分之八十，有关“团结条款”规定成员国在遭到恐怖袭击的情况下相互援助。这一决策机制的转换意味着即使是人口最多的德国也无法单独与其他国家抗衡，它一国的否决票也不能阻止超级有效多数票。这一改变迫使成员国之间以协商对话取代否决票。总的说来，新的表决体制计算简单而精确，改变了三年前尼斯会议定下的复杂体制，同时使人口多的国家获得较大影响力。
