“只要有社会就会有法律”(ubi societas，ibi ius)是古罗马人的格言，而惩罚是保障法律规范实施所不可或缺的要素。国家产生后，惩罚也就相应地成为国家治理的一种手段。行政制裁是国家惩罚的一种方式，其内容是对违反行政法律规范的人或组织予以物质或精神上的不利影响，以维持规范的有效性。与其他惩罚形式一样，行政制裁是国家行使职能保障公民权益、维护社会秩序、促进社会发展的需要。本文讨论的行政制裁不包括行政机关对有隶属关系的工作人员的行政处分，而是对于违反外部行政法律规范的行政相对方所给予的惩戒或制裁，在我国通称行政处罚。(注：对此，各国理解不一，文字表述上也有差异。大陆法系国家多称为“行政罚”，英美法系国家一般称“行政制裁”，以下为叙述方便，统称为“行政处罚”。) 作为一种传统的行政行为，行政处罚早在警察国时期就发挥了重要作用。20世纪初行政处罚立法开始受到关注。奥地利被称为行政处罚法典化的鼻祖，1926年颁布的《行政罚法》包括了行政处罚实体法和程序法的基本内容。(注：参见马怀德主编：《中华人民共和国行政处罚法实用问答》，中国政法大学出版社1996年版，第10页。)在新世纪法治行政的理念下，需要关注的是如何更好地规范行政处罚实施主体、实施过程，如何更有效地进行监督，使之符合法治的根本要求。 2002年7月1日《俄罗斯联邦行政违法行为法典》开始生效，它是世界范围内关于行政处罚制度比较新的法律文件。本文以《俄罗斯联邦行政违法行为法典》和我国《行政处罚法》的规定为基础，试就两国行政处罚制度的主要内容进行比较，探索行政制裁行为的一般规则以及新世纪行政行为发展的新趋势。 一、俄罗斯行政处罚制度立法概况 前苏联于1980年通过了《苏联和加盟共和国行政违法行为立法纲要》作为基本规则，各加盟共和国根据该纲要制定了行政违法行为法典。俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国通过了《苏俄行政违法行为法典》，于1985年1月1日施行。苏联解体之后的俄罗斯联邦于2001年12月通过了《俄罗斯联邦行政违法行为法典》，该法典于2002年7月1日生效。 比较俄联邦新旧两个法律文件，可以看出：(1)法律框架基本一致，都包括五个组成部分：概念和原则的一般介绍、行政违法行为的种类、审理行政违法案件的主体、行政违法案件的诉讼程序、行政处罚裁决的执行；(2)篇幅扩大，《苏俄行政违法行为法典》共5编31章307条，《俄罗斯联邦行政违法行为法典》共5编32章603条，增加了近1倍；(3)具体制度作了修改、补充，如行政违法行为的种类，旧法第5—14章列举了10类，新法则在第二编分则中列举了17类。最突出的表现是第四编“行政违法案件的诉讼程序”的变化，“一般规定”、“诉讼参与人”、“证据”等都作了较大的改动。 俄罗斯联邦两部法律的颁布实施相隔17年，这期间俄联邦经过了剧烈的社会变革，政治、经济、文化等社会生活各个方面发生了根本性的转变，但是这样一部有关国家管理的法律却没有太多的修正。可以说，俄罗斯联邦行政法无论是内容还是形式，与苏联行政法有很大的继承性，1991年以来，俄罗斯联邦基本上是以对苏联法律的继承和移植作为法制建设的过渡措施。(注：参见胡建淼：《比较行政法》，法律出版社1998年版，第741页。) 在苏联解体之前，经济关系逐渐引起社会变迁，实际上对法制改革提出了要求，提供了契机，但遗憾的是这个机会没有来得及把握。80年代我国恢复对行政法研究，并受前苏联行政法理念的影响。对这个与我国有着特殊关系、经历了巨大变革并正在面临各种挑战的国家，我们应继续予以必要的关注，法律制度是其中的一个重要部分。从总体看，俄联邦行政法发展虽比较缓慢，《俄罗斯联邦行政违法行为法典》对权力制约、人权保护等方面规定不足，落后于世界行政法发展的民主、法治潮流，但在具体法律制度上有其自身的特点和相对可取与进步之处，故沟通、比较、借鉴是必不可少的，这也正是本文的写作意图。 二、行政处罚的概念 各国行政处罚制度既有共同点，又各有特色。共性表现在：(1)对行政处罚的理解都建立在有违法行为存在这一基础上，而且这种违法行为与犯罪行为有严格区别；(2)行 政 处罚的形式基本相同，主要包括人身罚、财产罚、能力罚、精神罚等等。差异表现在 ： (1)实施处罚的主体不同；(2)在学理、法律上交织着繁多复杂的概念，如“违警罚” 、 “秩序罚”、“执行罚”、“行政刑罚”等等。(注：参见应松年主编：《行政行为 法 》，人民出版社1993年版，第461—462页。) 从历史渊源上看，行政处罚的概念最初是大陆法系国家提出的，是指“行政主体对于违反行政法律规范的外部相对人所给予的惩戒或制裁”，(注：张正钊、韩大元主编：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版，第460页。)概念形成之初，强调行政处罚是行政主体的特权，以此衡量，则普通法系中并没有相对应的术语。随着两大法系的相互融合、借鉴，广义的行政处罚概念逐渐形成，即对于违反行政法律规范的相对方所给予的制裁或惩戒就是行政处罚。也就是说行政处罚的“行政”是由违法行为的性质决定的，而不论处罚主体是否为行政机关。 从本文第一部分列举的俄罗斯联邦行政处罚立法进程中的三部主要法律来看，一个共同的特征是以“行政违法行为”为主线，规定行政违法行为实施者要承担行政责任，而具体形式是由法定机关对行政违法案件进行审理，之后作出行政处罚决定并执行。因此，讨论俄联邦“行政处罚”的概念，有必要从“行政违法行为”入手。
