[中图分类号]D925.3∶F224.9 [文献标识码]A [文章编号]1008-584X(2003)04-0007-05 行政救济制度是行政救济关系过程中，为决策行政主体和行政相对人相互关系而设定的一套制约。我国的行政救济制度主要表现为，用以界定行政主体和行政相对人行为选择空间和范围的制度第二层次的法律法规。制度变迁是一个利益调整的过程，是各利益集团博弈的最终结果，其变迁主要表现在法律供给的数量、质量和结构特征上。具体而言，行政救济制度的变迁可以理解为效率更高的行政救济制度模式(即所谓目标模式A)对另一种行政救济制度模式(即所谓起点模式B)的替代过程，具体表现为行政救济法律法规的供给。我国行政救济制度经历了重大的制度变迁，即从建国初期计划经济体制下的行政救济制度供给不足，到改革开放后行政救济制度供给的逐步增多的制度变迁。其重要表现是20世纪90年代《行政复议条例》、《行政诉讼法》的出台，特别是1999年《行政复议法》的颁布标志着行政救济制度双轨制制度变迁的完成。制度变迁的目的是实现制度的均衡，即实现资源配置的最优化。本文拟通过经济学的分析视角透视这一制度变迁的诱因、特征，并运用博弈论提出相应对策。 一、我国行政救济制度变迁的诱因分析 制度变迁是对制度非均衡的一种反应。在非均衡的制度条件下，人们对既定制度安排和制度结构有一种不满足或不满意，存在潜在的制度需求和制度供给，也就是出现一个新的赢利机会，可以降低交易费用，使个人收益率接近社会收益率，其变迁的诱因通常具有内外两方面的因素。因此，我国行政救济制度的变迁同样具有内外两方面的因素。 就内部而言，首先是行政救济制度的选择集合发生变化。选择集合是某一制度安排的多种备选方案，它决定了制度选择的范围和空间。随着我国政治经济体制改革的推进，行政救济制度的选择集合也呈扩大化和多元化趋势。20世纪90年代初，颁布了行政复议条例、行政诉讼法，使得行政复议、行政诉讼成为行政救济的途径；1999年，颁布了行政复议法，确立行政复议为正式的行政救济法律途径，这些都扩大了行政救济的选择空间和范围。其次是人们的偏好发生变化。我国历史上长期的中央集权和人治传统使得民间形成“民不得与官争”的惯例，它作为非正式制度同样深深影响着人民的行为选择，新中国建立后，特别是改革开放后，对个人利益的逐步认可，依法治国的推进，使得人们意识到民告官的合法性，开始要求出台保护个人合法权益的行政救济制度，从而给行政救济制度以法律程序和内容上的支持和保护。再次是行政救济制度的需求发生变化。市场经济的发展要求政府实现政企分开，为市场主体保驾护航，而不是干涉和控制；同时，市场主体也对政府提出了更高要求，对于政府的侵权行为，市场主体理所当然要求法律给予保护和救济，随着市场经济的推进，经济活动的增多，市场主体对行政救济的需求也呈上升趋势。最后是现有知识积累和社会科学知识的进步。随着依法治国的推进，我国对法律制度日益重视，这大大加快了法律知识的传播和积累，从而降低了制度变迁的成本，促使保护公民合法权益的初级行动集团诞生；此外各相关法律制度的出台，一方面要求行政救济法律与其形成配套的适应效率，另一方面也为行政救济法律制度的制定提供了知识储备和学习借鉴参考的对象，这些都催生了行政救济法律制度尽快出炉，从而加速了行政救济制度的变迁。 从外部因素看，首先是我国的资源条件得以改善。改革开放后，我国的综合国力有了显著提高，财政预算资金也逐年上升，这为我国行政救济法律制度的出台提供了经济成本，在资源配置上为我国行政救济法律制度提供有力保障。其次是我国实行经济体制改革。我国经济体制正处于传统计划经济转向社会主义市场经济的转型期。市场经济是法制经济，它要求政府规范自身的行为，保护行政相对人的合法权益，这就要求政府出台行政救济法律制度，以规范市场经济条件下行政主体和行政相对人的相互关系。最后是国际环境的变化。一方面冷战结束后，西方资本主义国家经常在人权问题上向我国发难，国际社会对人权也越来越重视，这促使我国逐步加强对公民合法权益的保护和救济，行政救济法律制度的出台成为必然；另一方面，我国正式加入WTO，也要求国内的各项制度与国际接轨，以适应全球化带来的各项挑战，行政救济法律制度的出台适应了这一国际变化的要求。 二、我国行政救济制度的变迁方式及路径依赖 制度变迁有两种基本模式：需求诱致型变迁和供给主导型变迁。我国由于长期实行中央集权和计划经济体制，因而供给主导型变迁一直起着主要作用。行政救济制度变迁便属于供给主导型变迁。它是在宪法的秩序下，由国家中央政府以法律供给的形式实行的自上而下的一种制度变迁。这一制度变迁具有以下特征： 1.制度变迁成本低。供给主导型变迁的优势在于以最短的时间和最快的速度推进行政救济制度的变迁，政府能以强制力和“暴力潜能”等方面的优势降低制度变迁的成本。 2.政府在制度供给中起主导作用。行政救济制度的变迁是政府主体与非政府主体相互博奕的结果，供给主导型的制度变迁决定了政府主体在这场博奕中处主导地位。政府制度供给的能力和意愿决定着行政救济制度变迁的方向、深度、广度和形式，而非政府主体的制度创新要求一般只有得到政府的认同才能满足或部分满足。 3.可能违背一致同意原则，导致意愿制度供给和实际制度供给的不一致。供给主导型变迁中，由于信息不对称、不确定性、地方差异等因素的影响，权力中心(中央立法机构)的意愿制度供给与相关职能部门(执法部门、政府部门)以及下级(地方各部门)在制度创新需求、目标函数、约束条件上存在差异。制度变迁是制度替代、转换与交易的过程，具有路径依赖的性质，也就是所谓惯性。在某种意义上说，制度变迁的方式是由过去的“历史记忆”、“历史存量”决定的，不可避免地受到以前的制度遗产和制度环境的影响。我国行政救济制度的变迁也具有特定的路径依赖：
