中图分类号：DF 31 文献标识码：A 一、一般行政规范性文件的涵义及存在的主要问题 本文论述的一般行政规范性文件是指：行政主体主要是各级行政机关为执行法律、法规和规章，实现行政管理目的而制定的，对相对人利益产生影响的，可以反复适用具有普遍约束力的文件(不包括行政法规、行政规章、地方政府规章)。选取一般行政规范性文件作为论述的着力点，主要基于两个方面的考虑，一方面，制定一般行政规范性文件是各级政府机关履行法定职权的十分常见的方式，制定统一、规范、科学的各种一般行政规范性文件，对保证国家法律、法规和规章的统一实施具有重要意义，对国家各级行政机关依法行政具有十分重要的作用，对相对人合法权益的保护也十分重要；另一方面，由于一般行政规范性文件从立法体制上来说，不属于《立法法》认定的正式法律渊源，对它的监督思考不涉及国家宪政体制这一重大问题，相对来说是从小处着眼。 一般行政规范性文件与行政法规、行政规章以及地方政府规章相比，有一些共性的方面，比如，它们都是针对不特定的适用对象的，并且具有反复适用的特点等；但两者相比具有更多的差异性：第一，在制定主体方面的差异，一般行政规范性文件的制定主体范围十分广泛，包括上至国务院，下至乡、镇人民政府以及各种各样的法律、法规授权组织。行政法规的制定主体仅限于国务院，而规章的主体是指国务院各部位、直属机构，省直辖市、自治区政府，省会城市政府以及经国务院特批的较大的市政府。从数量上看，一般行政性规范性文件数量远多于法规和规章，其数量十分庞大，数以万计；第二，在制定程序方面的差异，行政法规、行政规章以及地方政府规章的制定已有统一的程序规范，国务院制定的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》已于2002年1月1日起施行。而一般行政规范性文件的制定仍没有统一的程序规范，各地各部门做法差异还很大；第三，在法律效力方面的差异，《立法法》规定了行政法规、行政规章以及地方政府规章已成为正式的法律渊源，具有较高的法律效力，是制定一般行政规范性文件依据；第四，在监督制度方面的差异，《立法法》已对法规、规章的合法性监督规定了具体制度，另外国务院制定的《法规规章备案条例》已于2002年1月1日起施行。而对一般行政性规范性文件的监督仍缺乏统一明确的规范。 同行政法规、规章相比，一般行政性规范性文件存在的问题比较突出，主要的有：第一，一些一般行政性规范性文件内容违法。由于没有有效的合法性审查制度，一些地方政府或政府部门出于局部利益的考虑，置国家法律、法规、规章于不顾，制定一些明显违法的规范性文件，媒体经常披露一些地方政府发布文件强行要求居民购买当地的香烟、当地的啤酒等等，便是有力的证明。 第二，有些一般行政性规范性文件的制定程序随意性较大。规范性文件的制定现在还没有同一的程序规范，国务院发布的自2001年1月1日起施行《国家行政机关公文处理办法》，对于规范一般行政规范性文件有一定的意义，但对于一般行政规范性文件的制定程序没有规定。在具体的程序问题上各地的做法差异性很大。 第三，一些一般行政性规范性文件的科学性、民主性较差。由于没有同一的程序规范，一般行政性规范性文件的制定缺乏计划性，制定过程有较多的主观随意性；一些一般规范性文件的制定过程中，没有能够举行必要的听证会、座谈会、论证会等保障民主的必要形式，有些一般行政性规范性文件往往只体现领导者或管理者的意志，根本没有考虑相对人的利益与要求，其科学性、民主性无法得到保障。 二、现行的一般行政规范性文件监督制度内在逻辑缺陷分析 引发制定违法的一般行政性规范性文件的相关因素是多方面的：比如地方利益或部门利益的驱动、相关制定主体的认识水平的局限、长官意志至上的工作作风等等。这些因素有其长期存在的社会基础，因此，各种质量低劣的、违法的一般行政性规范性文件还会不停地出现。关键是要建立一套行之有效的监督制度，从静态意义上看，我们已有一整套监督一般行政性规范性文件的法律制度，但从实际效果来看，这套监督制度没有能够发挥有效地预防和控制作用。“这些看似完备的监督制度实际上收效甚微……，无论从理论上还是从实际情况看，现行的监督机制并未能有效地发挥作用，而且随着抽象行政行为的增多。违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。”[1] 根据现有法律、法规、规章的规定，对一般行政规范性文件监督方式主要有：各级人大常委会的监督、各级行政机关的事后备案监督、复议机关对一并提起的一般行政规范性文件的审查监督以及行政诉讼中有限的司法监督。由于制度的设计存在内在逻辑缺陷，导致各种监督制度被虚置起来，没能有效发挥作用。在下文分析中，笔者不求对每种监督制度作全面分析，主要集中揭示各种监督形式存在的主要问题，分析其内在的逻辑缺陷。 1.各级人大常委会监督中的问题 宪法第六十七条第(七)项规定：全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。地方组织法第44条第(八)项规定：县以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。这些规定为各级人大常委会审查规范性文件提供了法律依据，然而，从各级人大常委会工作实践看，审查规范性文件这一监督形式运用得还不够，在实际操作中存在着具体的困难。
