一、研究之缘起 行政补偿是指行政主体因合法行政活动给行政相对人的合法权益造成特别损失，而由国家对其损失进行补救的一种公法上的义务或制度。行政补偿制度的产生要早于行政赔偿制度，但其发展速度和体系化程度远远不及后者。目前，许多国家都已制定了国家赔偿(行政赔偿)的法典，其制度已相当完备。而行政补偿制度尚未法典化和体系化，其法律依据较为分散和凌乱；有关行政补偿的理论和学说也随着历史的变迁而不断的发展，可谓是众说纷纭。随着民主、法治的发展，如何进一步保障国民的权利，如何构建起作为人权保障重要一翼的行政补偿的理论基础和制度，是公法学的一个重要课题。 我国作为法治后进国家，长期以来对行政补偿制度相当漠视，这与我国强调国家利益和公共利益、轻视个人利益的法律文化传统有关。而我国已决心要建设一个宪政法治国家，这就必须要改变我国漠视个人权利的法律文化传统，必须要尊重国民的权利，培育国民的权利意识。行政补偿制度正是建筑在尊重国民权利的法文化之上的，该制度的建立和完善也是培育国民权利意识的一个重要的契机和途径。我国公法学界应当重视对行政补偿的研究，笔者撰写此文即有意对行政补偿制度的灵魂——理论基础进行梳理和探究，以有益于对整个补偿制度的合理设计和深入讨论。(注：我国大陆学者对行政补偿的研究大致始于20世纪90年代的中后期，迄今为止研究成果的数量还相当少，且大多是浅尝辄止，用“歉收”一词很能概括目前的研究现状。据笔者统计，我国研究行政补偿的代表性的论文主要有：崔卓兰、施彦：《国家补偿理论与法律制度》，《社会科学战线》，1996年第4期；李傲、夏军：《试论我国行政补偿制度》，《法学评论》，1997年第1期；姜明安：《行政补偿制度研究》，《法学杂志》，2001年第5期。我国晚近出版的一些行政法学教科书也开始介绍行政补偿的基本内容。) 二、行政补偿理论基础的主要学说 有关行政补偿理论基础的学说都有其特定的历史背景，随着历史的变迁和行政补偿制度的发展而不断发展。以下就以行政补偿制度比较发达和完备的德国为例，对该制度的发展作一简要介绍。 考察行政补偿制度之发展沿革，主要与公用征收及财产权之保障有关，其产生可远溯至17、18世纪德国开明专制时期，当时在自然法思想及社会契约观念的影响之下，一般认为，国家对于个人所享有之既得权利，仅能基于特殊公益上之理由，且应给予补偿，方能予以剥夺或限制。在成文法中，此种思想首次见诸于1794年的普鲁士一般邦法第75条：“对于因公共福利而牺牲其特别权利及利益之人，国家应予补偿。”到了19世纪中叶，由于德国各邦宪法中大多设有财产权保障及公用征收制度之规定，行政上的损失补偿与公用征收概念相结合，逐步发展出了公用征收的古典征收理论和公用征收损失补偿的制度。这种古典征收理论是19世纪自由法治理念下的产物，其主要特征包括：财产征收之标的，只局限于所有权及其他的物权；征收以行政机关的具体行政行为作为法律手段来达成；征收以公共福利为目的，且要求必须有一个公共事业(或是公用事业，如自来水厂、电厂及政府机构、学校等等)存在；征收必须给予全额补偿。(注：陈新民：《德国公法学基础理论(下册)》，山东人民出版社2001年版，第420～422页；李建良：《行政法上损失补偿制度之基本体系》，《东吴大学法律学报》，第35～37页。)1919年颁布的德国威玛宪法是法律社会化和法治国精神的产物，该法第153条第2项规定，“财产征收，惟有因公共福利，根据法律，方可准许之。除了联邦法律有特别规定外，征收必须给予适当之补偿，有关征收之争讼，由普通法院审判之。”在威玛宪法的框架之下，公用征收制度的内涵发生变化，并呈逐步扩大之趋势。“古典征收概念”遂演变成“扩张的征收概念”。此种扩张的征收概念有如下特征：(1)征收之客体不限于有体物，如土地或动产，尚扩及具有财产价值的权利，如债权、著作权等；(2)征收之法律方式不限于以行政处分为之，尚包括直接以法律规定征收之；(3)征收不以所有权转移于国家或其他权利主体为必要，对于财产权之限制，例如，土地使用权之限制，或对建筑物外型变更之禁止，亦属征收的类型；(4)征收的目的不以满足某特定公用事业之需求为限，尚包括有利于一般的公共利益；(5)征收之补偿只须“适当”，必要时，可由联邦法律排除补偿。(注：李建良：《行政法上损失补偿制度之基本体系》，《东吴大学法律学报》，第11卷第2期，第38～39页；陈新民：《德国公法学基础理论(下册)》，山东人民出版社2001年版，第422～427页。)随着征收概念的扩张，行政补偿的范围也随之扩大。1949年西德基本法在14条规定了财产权的征收及补偿内容，大体与威玛宪法相当。就目前德国法制现状而言，行政补偿的原因行为，既包括对财产权的剥夺或限制，也包括对公民人身权的合法侵犯。因此，行政补偿制度的体系可基本分为财产权之损失补偿制度与人身权之损失补偿制度。(注：行政补偿的范围扩张至财产权以外的其他权利是行政补偿制度的一个重大发展。在德国首先是联邦普通法院在1953年的一起“注射疫苗”案件的裁判中予以确认的，日本的有关立法、学说和判例也承认要求国民义务提供劳力以及对因预防接种而侵害生命、健康的损失补偿。对此，可参见李建良：《行政法上损失补偿制度之基本体系》，《东吴大学法律学报》，第48～49页；[日]室井力：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第193页。在法国，行政机关通过公用征调的方式强制取得劳务而给予的补偿也属于对财产权以外的权利的补偿。对此，可参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第405～410页。)而财产权之损失补偿体系又包括财产征收之损失补偿、财产权限制之损失补偿、准征收侵害之补偿和征收性侵害之补偿。其中，征收补偿的原因行为限于合法行为；而财产权的限制一般不予补偿，只有当财产限制严重地不符合比例原则造成特别损失时，才可以进行公平的补偿；准征收侵害，也可称为类似征收之侵害，其特征是，公权力行为是违法的，但公务人员主观上没有过错；征收性侵害，也可称为具有征收效果之侵害，是指合法行政活动的附随效果超过征收法规定的牺牲界限、从而应当给予补偿的财产侵害。(注：[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第678～722页；李建良：《行政法上损失补偿制度之基本体系》，《东吴大学法律学报》，第11卷第2期，第52～55页。) 在征收概念扩张和行政补偿制度发展的历史过程中，陆续出现了许多解释行政补偿理论基础的理论和学说。例如在德国就出现了下列主要理论：值得保护理论、实体减损理论、过分要求理论、私利用性理论、目的相异理论、个别行为理论、特别牺牲理论、重大性理论、财产权情状关连性理论等。(注：林腾鹞：《国家补偿责任之研究》，《东海大学法学研究》，第15期，第7～10页。)其中特别牺牲理论经过大浪淘沙终于成为德国的主流学说。林纪东先生则将行政补偿的理论基础列举如下：既得权说、恩惠说、特别牺牲说和社会职务说。(注：林纪东：《行政法》，台湾三民书局1994年版，第407～408页。)还有学者则列举了有关行政补偿理论基础的下列几种观点：公共负担平等说、结果责任说、特别牺牲说、社会保险说、社会协作论和人权保障论。(注：姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第475～476页。)下面就主要理论和学说的内容作一简要介绍。 1.既得权说。该说认为人民既得之权利，属应予以绝对保障，即使由于公益之必要，使之蒙受损失，亦应予补偿，以保障人民之既得权。 2.恩惠说。该说认为国家因公益上之必要，原可征收或征用人民之财产，惟为体恤人民起见，乃予以补偿。故行政损失补偿，乃国家恩惠之行动。 3.特别牺牲说。该说是由德国联邦普通法院在1952年的一个案例中提出和发展起来的，法院在判决中指出：征用并不具备普遍和平等的效果，以使受影响权利的性质在实体上受到财产权的一致决定与限制；相反，它是立法对财产的合法强行侵犯。征用之特征，在于对平等原则之侵犯。为了补偿这项侵犯，就有必要对受到征用的个人授予一种公正补偿；相反，对财产的普遍限制平等地影响所有公民，因而并不要求补偿。(注：张千帆：《西方宪政体系(下册)》，中国政法大学出版社2001年版，第333～334页。) 4.社会职务说。该说认为权利不是天赋的，为使各人尽其社会一分子之责任，才承认其权利，所以权利是实现社会职务的手段，人民之财产被征用征收之后，可能会妨碍其继续履行社会职务，所以国家要酌情予以补偿。 5.公共负担平等说。该说是法国的主流学说。公共负担平等原则来源于法国大革命前的公法理论。早在18世纪，普罗文斯(Provence)就总结了当时的法律：“如果居民为整个社团蒙受损失或为之提供物资，那么他理应受到补偿。但如果他仅承受了施加于每个居民的[普通]负担，则又另当别论。”在税务领域，公共负担平等原则受到法国行政法院的长期承认，1973年的“税务歧视决定”，税务平等原则首次获得宪法地位。后来，法国行政法院基于《人权宣言》第13条的内容扩展了税务平等原则，使之发展为公共负担平等的普遍原则。(注：张千帆：《西方宪政体系(下册)》，中国政法大学出版社2001年版，第127～128页。)该原则的主要内容是：政府的活动是为了公共利益而实施，因而其成本或费用应由社会全体成员平等分担。合法行政行为给相对人合法权益造成的损失，实际上是受害人在一般纳税负担以外的额外负担，这种负担不应当由受害人个人承担，而应平等地分配于社会成员，其分配方式就是国家以全体纳税人交纳的金钱补偿受害人的损失。
