中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2003)06-0008-04 一、公共应急法制与紧急行政程序 在抗击非典(传染性非典型肺炎疫情)的公共危机管理中，各级人民政府和行政机关采 取了许多紧急应对措施，如成立防治工作指挥部、及时公布疫情、定点治疗和严加隔离 、紧急征用亟需设施、加强市场监管和交通管制等等，取得显著成效；同时，在公共危 机管理过程中也有许多经验教训警示人们：必须全面加强我国重大突发事件应对机制建 设，也即危机管理系统建设。从制度建构的角度来看，重大突发事件的政府应对机制， 包括预防机制、应变机制、资源调配机制以及自动修复机制，涉及紧急预案、组织机构 、物质保障(技术、设备、物资、资金等)、立法、政策、宣传教育(旨在改变信息不对 称状态、改善社会心理条件)等制度要素。 各国防治非典的政府应急工作中的经验教训和立法实践表明：重大突发事件应对机制 要高效稳定运行，发挥出应有的作用，必须完善公共应急法制。(注：针对突发公共事 件危机暴露出的薄弱环节而及时完善、认真实施公共应急法制，这在各国甚至国际组织 均如此。例如泰国从2003年5月6日起实施新制定的预防非典条例，2003年5月初召开的 欧盟卫生部长紧急会议确定了在欧洲范围内预防非典的基本原则，2003年4月4日美国总 统布什专门签署行政命令将非典列入美国隔离检疫的传染病清单，等等。参见新华网20 03年5月7日北京消息《世界各国加紧建立防治“非典型肺炎”体系》、《法制日报》20 03年5月10日第三版文章《美国如何防非典》(作者：文听)。)我国非典防治工作初期阶 段公共应急法制保障不力的种种情况表明：没有完善的公共应急法制就没有高效的突发 事件政府管理，完善的公共应急法制是国家公共应急系统中最重要的非技术支撑体系之 一，是有效化解公共危机的一个重要保障机制。在现代法治国家，为防止重大突发事件 的巨大冲击力导致整个国家生活与社会秩序的全面失控，需要运用行政紧急权力和实施 系统配套的紧急法律规范，来调整公共紧急情况下的各种社会关系，有效控制和消除紧 急情况，恢复正常的生产生活秩序和法律秩序，维护社会公共利益和公民合法权益，这 就是公共应急法制。本文所讨论的公共应急法制，是指突发事件引起的公共紧急情况下 如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法 律规范和原则的总和，其核心和主干是宪法中的紧急条款和统一的突发公共事件应急法 或紧急状态法。公共应急法制是一个国家在非常规状态下实行法治的基础，也是一个国 家法律体系和法律学科体系的重要组成部分。 与常规状态下的法律运作机制相比，公共应急法制具有许多特点。主要特征有五： (1)权力优先性。这是指在非常规状态下，与立法、司法等其他国家权力相比，与法定 的公民权利相比，行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或暂停 某些宪定或法定公民权利的行使。 (2)紧急处置性。这是指在非常规状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定 ，行政机关也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失。 (3)程序特殊性。这是指在非常规状态下，行政紧急权力的行使过程中遵循一些特殊的 (要求更高或更低的)行为程序，例如可通过非常规程序紧急出台某些政令和措施，或者 对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门槛。 (4)社会配合性。这是指在非常规状态下，有关组织和个人有义务配合行政紧急权力的 行使，并提供各种必要帮助。 (5)救济有限性。这是指在非常规状态下依法行使行政紧急权力造成行政相对人合法权 益的损害后，如果损害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救济，如相当补偿、适当 补偿等等(当然也不得违背公平负担的原则)。 应当指出，政府在公共危机管理中需要运用行政紧急权力，采取一系列紧急措施(包括 大量的即时行政强制措施)，必要时还可中断某些法律规范的实施，甚至暂停或限制公 民的部分宪法权利(但不得限制和剥夺生命权、语言权、宗教信仰权等最基本的人权)， 具有极大的优先性、紧急性、强制性和权威性，因而也具有恣意和滥用的特殊条件和可 能，必须对其加以有效的监督和约束；而紧急情况下的特别行政程序、司法程序、救济 程序等程序约束乃是最有效的约束机制之一，这也是现代法治的基本要求。 二、国外行政程序立法中的紧急程序规范 从20世纪后半期许多国家的行政程序立法实践来看，针对特殊和紧急情况的行政法治 需要，在行政程序法典中专门设立若干紧急程序条款，来规范紧急行政行为，是一种比 较普遍和有效的做法。这里以美国、西班牙、日本、韩国、葡萄牙等国家的行政程序立 法为例略加考察。 《美国联邦行政程序法(1976年)》第五百五十二条之一(即《1974年隐私权法》)的第 十六款第4项规定：行政主体“在确信按该项规定进行通知期间，公众健康或公共安全 可能受到不利影响或重大威胁的情况下，也可以采取该项所禁止的措施。”(注：该项 规定是指行政主体作出不利于行政相对人的行政决定之前应以通知的形式告知该行政相 对人并为其提供抗辩机会。参见应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版 社1999年版，第65页。)该法典第五百五十八条第三款规定：在行政相对人依法申请许 可证时，行政主体应依照法定程序作出决定，而“在撤回、中止、撤销、废除许可证以 前，必须(1)书面通知许可证持有人，导致机关采取该项措施的事实或行为；并且(2)给 予许可证持有人证明完全符合法律要求的机会，或者完成法律的各项要求的机会”，但 是“除由于当事人的故意，或者公共卫生、公共利益、公共安全另有其他要求以外”。 (注：这里所谓“公共卫生、公共利益、公共安全另有其他要求以外”，就包括紧急情 况下可以采取特殊行政程序的含义。参见王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社 1995年版，第1128页。)
