十六大报告指出：“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务”。无论是推进国有经济布局的战略性调整，还是落实国有资产所有者控制权，建立有效的法人治理结构，都迫切需要探索建立和完善国有资产管理的具体形式，提高国有资产营运效率。党的十六大报告关于国有资产管理体制进行了深刻论述，从战略的高度重新界定了国有资产的历史使命，对构建新的国有资产管理体制，提出了创新性战略安排，是经济体制改革方面的重大理论突破。此举不但有利于充分发挥中央和地方的积极性，而且有利于调整和优化国有经济布局，改善国有经济结构，提高国有资产的营运质量和运作效率，推动国有经济的战略性重组。 一、现行国有资产管理体制存在的问题 改革开放二十多年来，我国的国有经济得到了迅速发展。据统计2002年底，全国国有资产总计118299亿元，经营性国有资产总计76937.8亿元，占65％（注：“国有资产体制改革进入新阶段”《光明日报》2003年6月23日版）。我国国有企业的总量为17.4万个，国有与国有控股的工业企业14.27万个。目前国资委直接监管的企业196家，到2002年底拥有资产总额6.9万亿元人民币，所有者权益2.5万亿元。（注：“加快国有经济的调整国有资产改革进入新阶段”2003年5月27日搜狐财经阮煜琳） 上述国有资产，在我国社会主义现代化建设中发挥着举足轻重的作用。十四届三中全会以来，我国积极推进社会主义市场经济趋向的改革，不断探索建立现代企业制度的有效途径。但是随着市场的发育和国企改革的深化，国有资产管理体制存在的问题突出反映出来。 一是运营效率低下，盲目重复建设现象普遍，收入分配混乱，国有资产流失严重。 二是政企职责不分，政资机构不分，一些政府部门仍然同时兼有社会管理职能和国有资产所有者职能。1998年国有资产管理局的组建，试图分离政府宏观经济调控与国有资产所有者的职能，标志着我国国有资产管理体制改革探索的开始。但可惜，由于政府机构改革滞后，以及部门之间的利益冲突，这一探索未能坚持下来。国有资产管理局在1998年被撤销并入财政部。造成国有资产的产权与行政管理机构合一，政资不分、政企不分。 三是出资人职责由多个部门分割行驶，管人、管事和管理资产相脱节，无人负责和行政干预的问题并存。现行国有资产管理体制的一个主要矛盾是国有资产出资人职责由多个部门承担，使得管资产和管人、管事相脱节。这就从体制上使得选择管理者的机构与行使重大决策权的部门互不相干。国有资产管理中“九龙管水”的格局使得产权责任追溯机制难以建立，也使得国有资产投资等有关决策程度繁琐，严重影响了企业经营效率。造成这些问题的根本原因在于国有资产管理体制改革滞后，出资人缺位，国有产权关系没有理顺，产权制度改革滞后。尤其是1998年机构改革后，政府部门对企业的错位、越位问题，已演变成出资人缺位、空位的主要矛盾，形成各部门只有权力，没有责任、风险，更没有人或机构对国有资产真正负责。 我国目前的国有资产所有制形式是中央所有，分级管理。这种所有制形式将所有权与管理权人为割裂为两个部分，产生了很多问题。我国国有资产数量众多，各个地区、各个行业的状况千差万别，这样仅仅由中央一家所有统一行使所有者的职能其实是不合理的，也是不可能实现的。现实中，国有资产尽管依据法律由国家统一所有，但资产形成相当复杂，既有中央直接投资，也有地方政府的投资，还有政府并未注入资本金，由企业靠借贷和积累形成的。更重要的是，在实际工作中，国有资产的管理、监督和营运主要由各级政府承担，特别是对国有资产的经营，各级政府实际上履行了出资人职责。1994年分税制改革以后，企业中的国有资产，主要是从本级财政预算中拿出资金投入到企业中形成的，一级财政投入，一级国有资产管理，对所投国有资产拥有实际的使用、收益和处置权。从国有资产管理有效性的角度看，这种体制有三个明显的问题：一是不利于在保持国有制的前提下形成多元市场主体；二是不利于推进企业产权重组，因为涉及产权关系的变动，都要经过中央政府的批准，二是容易导致地方政府行为扭曲。国有资产不归地方政府所有，而由地方政府实际控制，难免出现资产、利益转移或短期行为问题。 上述情况说明，随着国有资产的迅速增长，中央政府作为惟一出资人，难以对全部国有资产进行有效管理。因此，建立一种既适合国情，又符合市场经济规律，既保证国家对资产的所有权，又能让国有资产运营充满活力的国有资产管理模式，就成为经济体制改革新的突破口。 二、十六大对国有资产管理体制的创新 十六大报告指出：“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”这就为深化国有资产管理体制改革确定了基本目标和原则。 国有资产管理体制改革具体内容是：解决国有资产多头管理，无人负责的状况，建立起管资产、管人、管事相结合的国有资产管理机构；在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性，让地方政府代表国家更充分地履行出资人职能；组建竞争性的国有资产管理公司，搞活国有资产经营，具体负责国有资产保值增值；要建立有效的激励机制和监督体系，强化对国有资产经营管理者的管理和监督。 十六大报告关于国有资产管理体制改革的论述，体现了“四个创新”。 一是理论的创新。在国家资产所有权的问题上，明确了国家统一所有，政府分级履行出资人职责的国有资产管理的新思路。这从法律规定和管理实际上都是与现实相符的。不仅结束了“分极管理”还是“分极所有”的争论，而且有利于做到分权合理、集中有度、责权明确，有利于充分调动中央和地方的积极性。
