香港特别行政区成立后，在香港实行的民主政治制度是一种全新的地方宪制。就政制架构而言，这种地方宪制不同于西方的总统制或责任内阁制，也有别于中国内地的人民代表大会制及相应的行政首长负责制，在许多方面都独具特色。其所采用的行政会议制度即是其中的一项独具特色的重要制度。 一、行政会议制度的渊源：原香港行政局制度的建立及其发展 香港行政会议制度是《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称基本法）所规定的。（注：见香港特别行政区基本法第54条至第56条。）在具体制度方面，它有很多不同于其它国家和地区的内容，一定程度上是一种全新的创举，但它并不是基本法凭空构设的，而有其自身的历史渊源。 英国占据香港之后，委派总督对香港治理。1843年颁布的《英皇制诰》规定，设立行政局作为总督治理的高级政务咨询机构。行政局设立初期，仅有3名由总督委任的议员，且均为官守议员。1896年，根据香港政局发展的需要，英国殖民地部对香港政制进行了修改，规定增加行政局的议席，设非官守议员2名，由资深的立法局议员担任。1926年，鉴于中国国内革命形势的发展出现了有利于中国统一的局面，港英政府第一次委托了一名华人非官守议员进入行政局。二战之后，行政局议员增加到11人，其中官守议员7人（布政司、律政司、驻港英军司令、财政司、民政司为当然官守议员），非官守议员4人。1996年非官守议员增加到8人，其中华人非官守议员4人。根据《皇室训令》规定，行政局议员由英皇御笔签署并盖上御玺的训令或手令委任，或由皇室一名重要国务大臣，谕令香港总督委任。非当然官守议员的任期，由委任书指定，可连委连任多次。在出现行政局议员不能履行职务或行政局议席出现空缺时，总督得以委任书委任临时议员，但须立即呈报英皇室批准。 行政局每周二由港督主持召开会议。如港督缺席，则由港督指定的议员主持；若无指定，则依次由高级当然官守议员或官守议员主持。对行政局召开会议的法定人数，《皇室训令》和条例并无规定。有学者认为，原香港行政局议除总督和主持人外必须有4人以上出席方可召开，（注：李昌道著：《香港政治研究》，上海人民出版社1999年9月版，第5页。）这是值得商榷的。实际情况是，行政局会议在除总督或主持者外，少于4人出席的情况下，只要有1票反对就不得通过议案，但动议休会除外。（注：见《皇室训令》第九条。）行政局在性质上是总督的咨询机构，但实际上，行政局的职能和作用远远超过“咨询”本身。除法定休会期外，行政局每周二召开会议，它的具体职能包括：1、与行政有关的职能。除非《皇室训令》另有规定，港英政府的一切决策，都由总督会同行政局制定，总督在作出决策前，都要召开行政局会议，征询行政局的意见。2、与立法有关的职能。港英政府提交立法局，否则交由有关行政部门进行修改后再作讲座。3、与司法有关的职能。在香港废除死刑之前，行政局对所有判处死刑的案件，都要根据主审法官提供的报告加以考虑，以供港督决定是否予以赦免。此外，许多条例还规定，香港居民可通过行政局对政府的一些决定向总督提出上诉。4、财政方面的职能。港英政府的预算、税收等方面的议案在提交立法会前，都须先行在行政局讨论。 在行政局与总督的关系上，除人事任免、纪律制裁、征询将令皇室蒙受不利的事项、无关紧要事项和紧急事项外，港英政府在作出一切决策前都须向行政局咨询。总督是行政局的当然主席，主持行政局会议。行政局对总督提交咨询事项的通过与否，并不影响总督的最后决策。一般情况下，行政局的多数意见都与总督一致，总督也会采纳行政局的多数意见。如总督否决行政局的多数意见，须尽快将其否决理由呈报英皇室，持反对意见的议员有权要求将其反对意见予以记录。行政局以保密和集体负责为两大原则，决定一旦作出，全体议员以一个声音对外，这有效保证了政府政策的权威。 长期以来，行政局制度在香港的行政管理中发挥了重要的作用，协助港督形成了实质上的行政主导体制，促进了行政效率的提高，是香港行之有效的制度之一。正是基于这个原因，基本法参考了行政局制度，在香港特别行政区设立行政会议，以协助行政长官决策，保证特区政府的行政效率。也正是在此意义上，殖民时代的行政局制度可认为是现行行政会议制度的历史渊源。 二、行政会议制度具体内容 （一）行政会议的性质。基本法第五十四条规定，行政会议是协助行政长官决策的机构。据此，尽管基本法规定，香港特别行政区政府向立法会负责，而行政会议对行政长官的决策可能产生巨大的影响，但这并不意味着行政会议也向立法会负责。因为行政会议仅仅是行政长官进行决策的集体参谋，是咨询和智囊性质的机构，其本身并不具政权性质。最终的决策权在行政长官而非行政会议。即使需要负责，也当由作出决策的行政长官负责，而毋须协助决策的行政会议负责。基本法将行政会议列入行政长官一节，当是考虑到其性质和作用，出于立法技术需要才作如此体例安排。 （二）行政会议的组成。根据基本法的规定，行政会议由行政长官委任。可获任行政会议成员的有以下三部分人士：一是行政机关的官员；二是立法会议员；三是行政长官选定的社会人士。所有行政会议成员的任期都不得超过任命他们的行政长官的任期。同时，基本法规定，获任行政会议成员的上述人士必须是在外国无居留权的香港特别行政区的永久性居民的中国公民，这就排除了在外国有居留权的立法会议员担任行政会议成员的可能性。在行政会议正式成员之外，行政长官认为必要时，还可以邀请有关人士列席行政会议。 （三）行政会议的职能与其行政长官的关系。行政会议是协助行政长官进行决策的机构，是智囊团。那么，它具有哪些具体职能呢？根据基本法的规定，它的职能有三项：一是行政性职能，行政长官在作出重要决策前，须征询行政会议的意见。二是立法性职能，行政长官向立法会提交法案、制定附属法规前，须征询行政会议的意见。三是行政长官决定解散立法会前，须向行政会议咨询。由于人事任免行为和纪律制裁行为的特殊性，基本法规定，在作出这两种决定和紧急情况下采取措施时，行政长官不征询行政会议的意见。行政会议中行政长官主持，如其不采纳行政会议多数成员意见，应将具体理由记录在案。这意味着，实践中，行政长官在一般情况下都会采纳行政会议多数成员的意见。
