一 在建立社会主义市场经济体制和实现国有企业公司制改造的过程中，内部人控制企业已是一种相当普遍的现象，由此导致的“内部人控制”问题已经到了非常严重的地步。“内部人控制”问题并不仅仅是由于信息不对称与合约不完全等原因造成的，更主要的是由于国有产权委托人不明确，即所谓的“所有者缺位”造成的。由“所有者缺位”引起的委托问题是“内部人控制”问题产生的制度前提。“所有者缺位”是指在经济转型期，由于制度缺损，使所有者在公司内部治理过程中无力担任治理主体，不能主导监督、约束和激励等治理机制，从而丧失对企业资源控制权和剩余支配权的支配地位。我国经济体制从计划经济向市场经济转型过程中，由于没有一套比较完善的制度来保证国家对国有企业资产的所有权，使得在国有资产的委托代理链条中，委托人自身出现激励、约束和制衡问题，致使代理人出现不负责任、甚至欺骗委托人、侵害委托人的权益。那么，国有企业“所有者缺位”问题为什么会产生，如何解决这一问题呢？ 二 笔者认为，“所有者缺位”问题产生的原因，综合考察主要有以下两方面。 第一，国有企业管理体制中间代理链条的“非经济性失效”（注：李笠农：《论中间代理链条的非经济性失效》，载《经济学家》2000年3期。）。在我国， 国有企业所有者与经营者之间不是一种普通的委托—代理关系。它的复杂性在于：从最终所有者一级（全体人民），到企业经营者一级，中间要经过性质非常不同的委托—代理关系。从全体人民到国家政权机构（人民代表大会），再到国家行政机关是政治程序；在国家各级行政机关之间有行政关系；从各级行政机关到国有企业之间是经济关系。这样在整个委托—代理链条中，从初始的政治关系，通过中间的行政关系，最后传递到经济关系，怎样保证委托代理的有效性，在实践中是个极大的难题。不仅代理人有可能违背委托人的意愿，更重要的是我国现行的政治体制和行政体制很难保证国家政权机关和行政体制能够很好地体现作为国有企业所有者的全民对国有企业的权利要求。而除了所有者（全体人民）之外，其他各级“委托人”自己首先也是“受托人”（代理人），这些既是委托人又是受托人的各个中间行为主体自身的委托行为就不一定是合理的。这种关系复杂、层次众多的委托代理链条带来了国有资产经济效率低下的问题。通过分析可以看出，中间代理链条的“非经济性失效”主要来自两方面。一是中间链条的多层次性，二是中间链条的关系复杂性。关于第一点，中间链条的多层次降低了监督和激励是不争的事实，但我们认为不是决定性的。中间链条的多层次性，不仅在中国存在，发达国家的跨国企业也普遍存在而且层次更多。可实践证明，跨国企业的效率并不比我国企业低相反而是更高。这说明除了多层次外，国有资产效率低下的主要原因还是来自中间链条的复杂性。关于这一点，我们认为在我国政治体制给定的条件下，这种多层次性的实质，与其说是全体人民与最终代理者的一种经济性的资产委托代理关系，还不如说是一种政治性的责权制约关系。因此，中间链条的“非经济性失效”实质上是政治体制的性质和效率决定的权责制约关系的低效或无效。 第二，国有企业内部治理主体也存在结构不合理、一股独大的问题。虽然近年国有企业资本结构开始向多元化发展，但据有关部门统计，2000年单一投资主体的国有独资工商企业（公司）仍多达14.5万户，占全部国有工商企业总数的75.9％。到2000年底，520 家国有重点企业有430家进行了公司制改革，其中只有282家企业整体或部分改制为有限责任公司或股份有限公司，初步形成多元投资主体。特别需要指出的是，投资主体多元化不能只是形式上的，如果一股独大，一家国有股绝对控股（股权占50％以上），那还是一家说了算，很难形成投资主体相互制约的局面。可见，股权过分集中不可能真正做到投资主体多元化。而目前中国的情况正是这样。2000年国有控股工商企业国有股占总股本的平均比重就高达63.5％，在上市公司中，第一大股东持股份额占公司总股本超过60％的有890家，占全部公司总数的79.2％。 而且第一股本持股份额显著高于第二、第三股东，大股东中，国家股东和法人股东压倒多数，相当一部分法人股东也是国家控股。统计表明，第一股东为国家持股的公司，占全部公司的65％，第一股东为法人股东的占全部公司的31％，两者之和所占比例高达96％（注：转引自张卓元《新世纪国企改革面临的六大问题及深化改革的设想》，载《经济学动态》2001年10期。）。 三 解决“所有者缺位”问题是完善我国国有企业治理结构、解决“内部人控制问题”的关键症结之所在。而解决“所有者缺位”问题要着重做好以下两方面工作。 首先，建立有效的国有资产管理体系。通过构筑中间链条各委托代理层次的完全合约，用法律、合同等手段严格规定责权利关系，使各层次的委托代理关系更规范化、制度化，以此改进国有资产管理体制中存在的中间链条“非经济性失效”。当前我国国有资产管理体制正处于探索阶段，主要有“一体两翼”模式和“沪深模式”。“一体两翼”模式是以财政部为主体，国有资产管理局和税务局作为其两翼隶属于财政部，对国有企业进行管理和监督。沪深模式是按照“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”的原则建立和规范国有资产的运营、管理和监督体制。沪深模式的构建原则体现了国有企业委托代理关系规范化、制度化的基本精神。该模式中，政府作为社会管理者，面对各类企业一视同仁；政府作为国有所有者，要通过“出资人代表”而不是自己直接出面行使股东权能。出资人代表是受国家所有者委托经营国有资产的投资控股机构，以提高国有经济的控制力和国有资产权益最大化为目标运营国有资产，属于特殊企业法人。投资控股机构与投资和持股的企业依《企业法》是股东和公司之间的关系，不存在所谓的“行政隶属关系”，投资控股机构除行使股东权利外不再有任何行政管理职能。其具体形式是分国有资产管理委员会、国有控股公司和国有控股、参股企业三个层次。第一层次所要解决的问题是，构造出政企分离的制度性条件，使代理国家行使国有企业所有权的主体行为资本化，并建立起能有效监控行使国有资产所有权的行为主体的激励和约束机制，为法人资产制度的建立创造必要的条件。国有资产的第二层次所要解决的问题是，建立一批竞争性的控股公司，实现国有股的收益权与控股权相分离。在第三层次要建立科学、规范、法制的委托代理关系，用《公司法》规范它们之间的责权利关系，国有股的收益与控股权相分离后使国有股具有可转让性。三个层次彼此间构筑完全合约，运用法律、合同等市场手段严格规定相互的责权利，以确保该模式的有效性。特别要指出的是，国有控股公司运营国有资产，主要需要做好两件事：一是对授权经营的国有资产实现重组和优化配置，即通过有进有退的资产重组，使国有资产向需要国家控制或效益更高的领域集中，使国有资产发挥更大作用并使其保持增值；使有前景的企业得到迅速发展，丧失竞争力的企业平稳退出市场。二是对投资和持股的企业行使股东权利，主要是选派股东代表或董事，并通过他们影响所属企业对经理的聘用、重大决策和公司的收益分配。与“一体两翼”模式相比，这种模式更具有市场经济的特征，可以较好的缓冲政治干预；有效协调决策、提供战略指导和完善财务纪律；集中稀缺管理人才，提高管理水平，得到合作的规模效益等。
