能否经营好城市，是推进城市化战略的一个重要突破口，这既是焦点又是难点。政府应该怎样有效经营城市呢?我认为关键是要牢固地确立经营理念，建立好经营城市的相关制度，走出一条更为宽广、充满活力的经营城市之路。 一、经营城市的基础前提：科学的战略规划与有效的规划管理。 与西方国家的城市经营管理相比较，我国在城市规划的科学性、前瞻性以及法律刚性上都存在着先天性的弱点。法定的城市规划是城市建设的蓝图，为政府经营好城市提供了可预见的发展方向，避免了城市建设经营的盲目性和发展的无序性，与将经营城市作为长远战略的要义相一致，与经营城市功能导向模式的扩展趋势相吻合，可以从根本上适应、调控、放大经营城市的效能。因此，必须把确立科学的战略规划和进行有效的规划管理，作为经营城市的基础前提。 (一)必须重视城市发展的战略论证。 我国城市规划学科源于建筑学，在相当长一段时期内，城市总体规划受计划经济思想的影响，以空间布局为主，偏重于城市功能分区，就城市论城市，忽略了城市发展与社会经济发展的关系、城市与区域的关系、城市与周边其它城市的关系，致使城市总体规划缺乏区域的依托、经济的依托，实施起来困难重重，有的甚至根本无法实施。为此必须重视城市发展战略的论证，一是要明确城市在不同区域范围内的地位和作用。我们既要看到城市自身的优势和劣势，也要看到区域内其他城市的优势和发展趋势，把整个区域作为一个有机的系统进行综合考虑。二是要研究城市经济发展的战略。把经济社会发展作为城市发展的基础，没有经济社会发展战略，就没有城市发展战略，城市总体规划也只能是纸上画画，墙上挂挂，不会有任何实际意义。当然，城市总体规划在一定程度上也会影响城市社会经济的发展，但城市的社会经济发展更具有决定性的意义。三是要挖掘、探索城市发展过程中的特色。包括城市的历史文脉、城市的地理特征、城市的优势设施、城市的传统工业、城市的建筑风格、城市的知名度等等。 (二)必须抓住重点环节进行科学定位。 我们现在编制的城市总体规划内容庞杂，除了确定城市性质、城市规模、城市布局形式、城市功能分区外，还要编制给水、排水、供电、供热、燃气供应、通信等各项工程规划，城市交通规划，园林绿地系统规划，城市郊区规划，城市防灾规划，以及近期建设规划等等。规划编制工程浩大，周期很长，各专项规划之间交叉矛盾错综复杂，影响了规划的严肃性。笔者认为城市总体规划应抓住影响城市发展全局性、战略性问题综合考虑，不能指望城市建设中的所有矛盾和问题，都由城市总体规划来解决。在城市性质确定以后，城市总体规划应该着重突出以下几个方面：一是预测城市人口规模。二是确定规划区的范围和城市用地发展方向。需要提出的是，城市用地发展方向不能局限于规划期限，要考虑得长远一些，要把城市发展的各种因素和各种可能性都分析到。也就是说，要给城市发展留有余地，城市规划要有弹性。三是确定城市布局形式。城市布局形式的确定要充分考虑城市的地形地貌、对外交通、资源基础、历史沿革、城市现状，并结合城市发展方向及特点确定，不要刻意追求某一种形式，必要时可以果断创新。四是确定城市功能分区。随着人们对空间概念和规划理念的不断深化，对城市功能分区必须有新的认识，在一定地域内工作、居住、游憩的不可分性已经成为今后城市布局的发展趋势，对于城市特有的功能区，如城市活动中心、城市公共绿地等必须突出，同时也要考虑安排一些综合功能区。即使是城市中心，除了安排大型公共设施外，还应安排必要的居住用地，以避免形成城市中心区的空心化。五是编制城市道路系统规划和城市交通规划。这是城市各项专业规划中最重要的规划，是城市总体规划的骨架。因此，城市总体规划中，可以不再包含其他专项规划，但必须有交通和城市道路规划。可以说，我国相当一部分城市的道路系统规划和交通规划滞后于城市社会经济的发展。我们对小汽车进入家庭、发展大容量轨道交通、公共交通优先策略、限制摩托车自行车发展、充分考虑静态交通等问题，必须超前谋划并形成规划共识。在此基础上，对重点项目在分区规划以下的层次，引入“控制性详细规划”和“法定图则”，为进一步的修建性详细规划提供整体控制依据。如主要道路定位，确定用地的性质，建筑密度、高度、容积率、停车场、公共绿地等规划指令性指标，以及建筑尺度、色彩、屋顶形式等环境协调要素引导性指标，充分增加其规则性和弹性度。 (三)必须强化规划管理。 政府要以规划的刚性来保证城市的有序发展，保证经营城市的理念得以深入贯彻并取得实实在在的成效，因此必须采取有力措施，不断强化规划管理。具体而言，就是要进一步理顺城市规划管理体制，加强规划管理机构建设，严格实行城市规划的集中统一管理；要严格规划审批制度，规划一经批准就具有法律效力，必须严格执行，任何组织和个人都无权更改；要加大对规划实施过程的监督检查力度，建立完善规划监督机制，切实加强对违规审批的责任追究，严肃查处各类违法建设，切实做到“清前堵后”，把监督检查贯穿于规划的全过程，力争把各类违规行为消灭在萌芽状态。 二、经营城市的核心机制：城市资源市场化与要素资本化运作。 经营好城市，其核心在于把城市资源纳入市场化经营轨道，从而使市场真正成为城市资源集散、配置的基础性机制。 (一)加快要素市场建设，着力增强中心城市的要素集散和配置功能。 这一环节的重要性还没有受到足够重视，但它确实是决定城市经营能力和效益的关键。市场经济条件下，中心城市的要素集散能力决定着它吸引和配置各类要素的范围、能力和效率。这方面实践得最好的除了特区深圳之外要数温州。据有关专家分析，温州生产要素的市场化配置程度已达90％以上，比多数城市高出一倍，这正是温州城市充满活力和竞争力的源泉所在。上海这方面起步稍晚，但近几年的认识高度与推进力度无与伦比，明确提出要在2015年前后成为世界级的生产要素集散中心。改变生产要素集聚配置上相对滞后的局面，应建立健全要素市场管理机构，把政府行为和企业行为彻底分开，加强对全市要素市场的统一管理；应着力推进土地资本的市场化运作，促进房地产市场快速发展；应积极推进为要素市场服务的中介机构产权制度改革，加快与政府脱钩，着力提高中介服务市场化程度；应尽快制定和完善引导要素市场发展的规范性文件，搞好科学合理的发展规划，促进其在法制化、规范化轨道上健康有序地运作和发展；应加大对要素市场发展的投入，尽可能用高科技手段装备要素市场，提高其信息化和网络化程度。 (二)加快建立并运行好国有土地的资本运营机制。 这可以说是实现资源市场化与要素资本化运作的核心环节和当务之急。从深圳、大连等市的成功实践看，土地资本确实是最重要的城市资本，是政府经营城市的主要依托。结合城市空间布局的调整，把握功能区划分来进行土地置换，所产生的土地级差效益是非常可观的，这是经营最重要的基础杠杆，在此基础上建立土地资本运营机制，恰好可以形成对一个城市在建设、管理、发展等方面投入的综合回报机制，真正形成“投入—产出—再投入”的良性循环。开展好国有土地资本运营，首先，必须建立土地收购储备制度。通过收购、收回、置换等方式，将土地集中储备和开发整理，实行不饱和供应、有控制出让，确保政府对土地一级市场的高度垄断，促进政府对土地经营管理职能的到位，特别是要使新成立的收储中心直接隶属于城市政府。其次，在严格控制协议出让土地的同时，全面推行招标拍卖。特别是对房地产开发等经营性用地要全部实行招标拍卖出让。进一步加强土地招标拍卖工作的组织领导，把城市土地收购储备管委会调整为土地收购储备出让管委会，更好地协调土地资本运营特别是出让过程中的相关部门行为。第三，为适应城市土地市场化运作，必须创新经营城市机制。应积极创造条件成立城市地产经营公司，调控城市规划区内土地一级市场，放开经营土地二级市场。
