在今后相当长的时间内，中国政府和社会各界都要把失业和贫困问题，尤其是城市的失业和贫困问题作为中国的一个基本国情来对待。因此，中国的社会救助制度在整个社会保障体系中的地位也应该相应地得到提高，甚至有必要将其看成是一项基本的国家制度。 当前，中国的社会救助制度也被称作“最低生活保障制度”。这项制度具有三个特点：一是获取最低生活保障或社会救助是公民的一项基本权利。二是社会救助或最低生活保障制度的目标是克服现实的贫困，它在公民因社会的或个人的、生理的或心理的原因致使其收入低于最低生活保障线而陷入生活困境时发生作用。三是社会救助或最低生活保障制度提供的仅仅是满足最低生活需求的资金或实物，目的是在公平与效率之间寻求适度。但是，现行制度还有许多缺陷，应努力从三个方面做些调整，首先是开放性，其次是综合性，第三是多层面。为此，我们提出如下政策建议。 一、建立综合的最低生活保障制度 综合的最低生活保障制度的提出，是针对现行制度的设计思路比较单一而言的。现行制度主要考虑了救助对象的日常生活问题，但对现代社会中不可或缺的一些基本权利，譬如受教育的权利、健康的权利、居住的权利，等等，可能有所忽视。现代社会救助制度在发达国家的实施已经有一百多年的历史，他们创造了许多很好的经验，我们完全可以学习和借鉴，并根据中国的国情，进一步改进我们的制度。 1.救助标准 1999年国务院制定的《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》）第六条规定：“直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县（县级市）的城市居民最低生活保障标准，由县（县级市）人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。”这项规定的基本原则是完全的“地方属地管理”，它与第四条中“城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制”和第五条中“城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算”的规定是一致的。但是后来事态的发展证明，从中央政府来说，当时的考虑是保守的；对地方政府来说，这样的规定是不切实际的。最终导致资金不落实，使最低生活保障制度在很长一段时间内没有发挥出它应该发挥的作用。 从2001年下半年开始，在资金问题上，中央政府已经开始作出了很大的调整——1999年以前，最低生活保障资金全部由地方财政开支，中央财政基本上不出钱；1999年，中央在30％“调标”时，拨出了4亿多元，约占当年总支出15亿多元的27％；在2000年，最低生活保障制度的总支出约30亿元，其中中央财政负担为8亿元，仍保持了27％的负担比例；但是，到了2001年，最低生活保障支出已达42亿元，其中中央财政负担23亿元，约占55％。从分担比例上来说，翻了一番。 在最低生活保障资金的负担比例发生了很大变化以后，中央政府应该对制定最低生活保障标准做出相对统一的规定。其理由如下： （1）因为过去实行完全的“地方属地管理”原则，中央财政不负担最低生活保障开支，保障标准自然只能由各地自定。 从目前的情况看，最低生活保障标准的制定大约有三种方式：一是通过较为科学的调查研究再结合本地的财政能力来确定标准，如上海、北京、重庆等地，保障水平比较符合当地的实际；二是参照与本地发展程度差不多的城市的保障标准再结合本地的财政能力来确定标准，相当一部分大中城市都是采取这种方式，保障水平有可能偏低；三是完全依据本地的财政能力来确定标准，绝大多数中小城市都是采取这种方式，保障水平大多偏低。 保障标准由各地自行制定政策，其后果是标准五花八门。目前，标准最高的是320元（广东省南海市），最低的是52元（海南省陵水县）。前者是后者的6倍，在生活必需品的供给基本上市场化的前提下，价格水平不会有这么大的差距。所以，只能认为后者的保障水平是极度偏低的，而这种价格偏低又可能是地方财政困难所造成的，这需要由上级部门（市—省—中央）来进行调整。 （2）标准由地方自行确定的做法，忽略了一个基本事实，即制定一个合适的保障标准并不是一件轻而易举的事。关于最低生活保障标准的制定，1997年《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》中就提出了一个“既保障基本生活，又有利于克服依赖思想”的原则。实际上就是说：标准低了，达不到保障最低生活的目的；高了，又会养懒汉。如前所述。就目前的情况而言，在绝大多数地方，贫困标准是偏低的，一些大城市，如天津、重庆、武汉、兰州等地，大概只相当于社会平均收入的25％—30％，这个比例与建立最低生活保障制度以前相比，并没有根本的改观。 贫困线的制定涉及到如何鼓励工作的积极性问题。亚行专家组的报告指出：目前的制度设计有个很大的问题，即“如果受助家庭通过就业每多挣1元钱，就意味着他们将少得到1元钱的救助。受助家庭实际上面临的是100％的边际税率”。这个问题是值得认真考虑的。因为按照现行制度，如果就业不能使受助家庭的平均收入明显高于保障标准的话，就是没有经济上的意义的。譬如在北京，一个三口之家，都没有工作，按保障标准（285元最低生活保障金+40元实物补贴=325元）应该可以拿到975元，如果一个人可以找到一份每月700元工资的工作，他们家拿的最低生活保障金就要减少到275元，所以，这显然不利于鼓励受助者去寻找工作。
