中图分类号：F810;G475 文献标识码：A 文章编号：1004-3926(2003)05-0086-06 一、财政集中收付制度的产生及其作用 1.财政集中收付制度的背景。 中国实行了长达30多年的计划经济体制，政府对经济活动进行全方位的管理，设置了庞杂的、包揽一切社会事务的各级党政管理机构。从80年代初开始计划经济体制向市场经济转轨。转轨经济需要优先解决的问题之一是调整政府对经济的管理方式和经济行为。由于选择了渐进式的改革范式，就突出了改革的路径依赖问题。 从思想意识方面看，党政机构仍然习惯于按传统方式管理社会经济活动，即倾向于管制和干预。从管理体制方面看，难以在短期内健全制度，使政府机构随职能的逐渐缩小而大量削减。从个人行为方面看，市场经济强化了人们的物质利益取向，官员们为了其“经济人”的自身利益，很难主动“放权”。改革显然不得不以此现实为基础和出发点。虽然转轨非一朝一夕之功，走向正确和力度得当却至关重要。 财政制度方面改革的收效甚微，原因之一即是存在改革导向问题。财税制度的弊端集中表现于税费并行问题上。政府对社会经济活动全面干预的成本极高，其中直接财务成本须由公共财政负担。由于财政不堪重负，政府便允许各类管理部门收费。我国现行财政支付办法，是将财政资金划拨给各预算单位，存入预算单位银行开设的账户，由其支付给商品供应商和劳务提供者。“费”则不太好控制，一般情况下由收费部门自行控制和支配，客观上强化了有“收费权”部门的收费创费积极性。税是法定的因此是有度的，且归属明确；而费是用行政权强制的，因此是弹性的，且流向分散。由于各级行政管理机构和人员众多，规则不清，几乎每个部门都有收费权，导致了费高于税的现象。据不完全统计，费目比税种至少多数十倍。这些费用掌握在各政府部门手中，形成了所谓“预算外资金”。预算外资金的公开流向是“补充行政经费的不足”，实际上相当一部分进入了部门的“小金库”，用于部门人员的“福利”和集体消费，有些还落入个人私囊，造成腐败案件层出不穷。 庞大的“预算外”资金运行于体制外，严重干扰了金融市场和金融秩序。如果不采取措施整顿和规范乱收费和私设小金库行为，惩治腐败也无从谈起。实施国库集中汇缴和支付制就是最重要的举措之一。 国库集中支付制度是西方市场经济国家实践的产物，是一项规范、安全、高效的政府支出管理制度。国库集中支付制度的核心内容，是建立国库单一账户制度统一收支预算资金，通过政府采购、直接发放工资等手段统一使用预算资金，加强收支情况的全过程监督。 财政集中收付制度则是国库集中支付方式的初级形式。财政集中收付制度希望通过改进管理手段和管理模式，对财政资金使用的全过程进行监督，特别是事前监督，强化国家对各行政部门的财务控制，从而达到从源头上、制度上预防和治理腐败的目的。其主要内容是，不仅要把各预算单位的财政预算部分纳入统一管理，也要把各预算单位的预算外部分纳入统一管理，财政部门在商业银行统一开设集中收付账户，对各预算单位进行分账核算，实行“收支两条线”，实现“单位开票、银行代收、财政统管”的运行方式，防止截留、挪用、坐收坐支，克服各行政部门多头开户。重复开户的混乱局面。 为此，国务院发出国发[1996]29号文，即《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（以下简称《决定》），明确将部分预算外资金上缴财政专户，实行收支两条线管理。2002年3月6日，财政部部长项怀诚在第九届全国人民代表大会第五次会议上所作的《关于2001年中央和地方预算执行情况及2002年中央和地方预算草案的报告》中提出2002年要深化“收支两条线”的管理改革，总体要求是部门的预算外收入全部纳入预算管理或财政专户管理，收支不挂钩，支出要透明；合理核定各部门支出标准，财政部门按标准及时足额供给经费，使部门预算以全面反映部门及所属各单位预算内外资金收支状况。这样，财政改革从财政集中收付制度开始在党政部门实施。 2.高校预算外资金的由来。 为适应国家科教兴国的战略要求，从1997年起开始大规模的高等教育扩招。高等教育的成本耗费较高，所以相当一段时间内还是稀缺资源。在财政拨款难以大幅度增加的情况下，高校有限的容纳力与高等教育旺盛的市场需求形成了尖锐矛盾。为了保障最基本的教育运行成本，同时提供最基本的教师工作和学生生活条件，高等教育的改革思路进行了大调整，强调了高等教育非义务教育性质，逐步实行了教育收费制度。1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上通过的《中华人民共和国高等教育法》中第七章第六十条明确提出“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。” 高校收费和高校扩招政策的实施，产生了显著效果，或可称之为三重正向效应，这从国家教育经费年度执行公告可以证实。 一是国家财政拨款占财政支出的比重逐年下降。1997年，全国预算内教育经费支出占财政支出比例为15.67%，1998年为15.36，比1997年下降了0.31个百分点；1999年为14.49%，比1998年下降了0.87个百分点；2000年为13.8%，比1999年下降了0.19个百分点。尽管高校的规模增加了一倍，但高校财政拨款占政府教育拨款的比例三年仅提高了2个百分点。
