中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1000-4203(2003)04-0009-04 自1970年代末期中国政府实行改革开放政策以来，随着社会政治、经济和文化的深刻变迁，中国高等教育系统的面貌发生了巨大的变化。仅以全国在校大学生的规模为例，1980年为166万人，占18-22岁人口（大学适龄人口）的2.24%；1990年，学生数增加到442万，占适龄人口的3.45%；2000年，学生总数达到1184万，占适龄人口的比例增加到了12.9%。[1]到2002年底，高等学校在校学生数激增到1600万人，占适龄人口的比例历史性地达到了15%，实现了由精英高等教育到大众高等教育的历史性转变。[2]美国高等学校在校生占适龄人口（18-21岁）的比例从3%增加到15%经历了整整50年(1890-1940)，日本经历了约40年(1930-1970)[3]，而中国仅仅用了12年(1990-2002)。 中国高等教育在规模上的跨跃式发展，取决于多种因素的作用：整个国家经济发展水平的快速提升；城镇化进程的加快；中等教育的普及；劳动力市场的需求；人们对更多更高教育的追求，以及政府政策的引导和激励等等，但其中起基础性作用的因素则是高等教育制度，尤其是国家宏观高等教育管理制度的变革与重构。 合理有效的制度对于一国高等教育事业的发展具有根本性的意义。这种制度既包括由法律、行为和道德规范等组成的规则系统，也包括组织机构体系。中华人民共和国建国之初，曾经建立起了与当时的政治经济制度相一致的集中统一的高等教育制度，促进了高等教育事业的发展。但是随着经济社会的变迁，中央高度集权的教育制度的弊端日益显现，并在很大程度上成了高等教育事业进一步发展的障碍。比如政府严格的计划管理，使得高等学校丧失了自主发展的动力、能力和活力；政府业务部门各自办学，导致学科、专业重复设置，资源大量浪费；单科院校过多，学科间难以沟通融合，学生知识面狭窄，适应能力普遍薄弱，等等。自1980年代初期，中国政府开始尝试改革高等教育的管理制度，经过近10年“摸着石头过河”式的探索，到1992-1993年终于形成了比较清晰明确的改革与发展目标，即在1990年代，初步建立起与社会主义市场经济和政治体制、科技体制改革相适应的“教育新体制”。[4]为实现这一目标，中国高等教育的宏观管理体制进行了一系列重大改革。 1.改变政府与高等学校的关系，由“政府直接办学”转向“政府引导和监督办学” 1995年3月18日和1998年3月29日，全国人大常务委员会分别颁布了《教育法》和《高等教育法》。两部法律均规定“学校自批准设立之日起取得法人资格”，行使“按照章程自主管理”的权利和履行“遵守法律、法规”的义务。 制度改革不仅要求创立新的规则，还要求组织系统的相应变革。1998年，政府对中央教育管理部门等政府机构进行了重大改组，将原国家教育委员会更名为教育部。新教育部的职能由过去国家教委对高等学校实行直接的行政管理转向宏观的统筹规划与管理。这一转变标志着政府宏观调控，高等学校依法自主办学的新的运行机制开始形成。 2.调整中央政府与省级（自治区、直辖市）政府权限的划分：高等教育由中央政府统筹管理为主转向由省级政府统筹管理为主 1993年以前中国高等教育的统筹权、管理权和新建高等学校的审批权（包括高等学校的命名权）主要集中在中央政府。但随着地方经济的发展和市场经济体制的确立，一些经济实力迅速增强的沿海省份，包括北京、上海等直辖市纷纷要求中央能给予特殊政策，允许依照本地的条件来发展高等教育。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）在一定程度上反映了这种要求。《纲要》指出：“在中央与地方的关系上，进一步确立中央与省（自治区、直辖市）分级管理、分级负责的教育管理体制。中央直接管理一部分关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性强、地方不便管理的学校。在中央大政方针和宏观规划指导下，对地方举办的高等教育的领导和管理、责任和权力都交给省（自治区、直辖市）”。“中央要进一步简政放权，扩大省（自治区、直辖市）的教育决策权和包括对中央部门所属院校的统筹权。”[5] 为了切实落实《纲要》的精神，1994年7月，中央政府颁布了《关于〈纲要〉的实施意见》。《实施意见》明确指出：“高等教育逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的体制”。[6]到1990年代末，上述改革目标已经达到。1993年，中央政府直接管理普通高等学校358所，到2000年底，减少到了约116所。而同期省级政府管理的普通高等学校由704所增加到925所。[7] 高等教育管辖权由以中央政府为主向以省级政府为主的转变，一方面有利于各省（自治区、直辖市）统筹规划，因地制宜地发展本地的高等教育。事实上，近些年来一些经济发展较快的省市一直在努力这样做。另一方面有利于中央政府集中力量办好和建设好“一部分关系国家经济、社会发展全局”的重点大学和重大教育工程项目。如原国家教委自1993年7月开始实施的“211”工程重点建设项目，即“面向21世纪，重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科”。设立这一项工程的目的是“推动高等教育的体制改革，提高我国高等教育的教育质量、科研和管理水平，实现高层次人才的培养立足国内，为我国进入21世纪准备骨干人才”。[8]到1998年底，该工程正式立项建设的高等学校有61所，重点学科建设项目387个。61所学校（包括中国教育科研和计算机网、高等教育文献保障体系2个公共服务体系）建设资金总量为82.68亿元（另有配套建设资金52.55亿元）。国拨高等教育经费总额1993年为155亿元，1997年为327亿元。[9]可见国家额外拨付用于“211”工程项目的资金总量是相当巨大的。
