我国高等教育体制自20世纪80年代中期启动改革以来，已发生了深刻的变革。这一体制改革和创新过程体现出很强的政府主导型特征。高教体制创新中的政府主导方式具有其必然性并显示出巨大的功能和作用，但是随着改革进程的深入，政府主导型制度变迁方式的内在局限性也将凸显。为使我国高教体制创新进程继续向前推进并实现改革目标，政府行为应做相应调整。 一、高教体制改革的初始条件决定了政府主导行为的必然性 1.我国高教体制改革是在国家经济体制转轨和现代化建设驱动下启动的，是整个国家社会转型的有机组成部分。作为后发展国家，在社会转型过程中面临体制改革和经济发展的双重任务，二者相互交织，互为因果，使得制度变迁过程错综复杂：既存在改革不到位，旧体制束缚经济发展的威胁，也存在改革引致的利益冲突激化甚至引发社会经济危机的风险。政府凭借其政治力量和资源配置权的优势，一方面可以强制推行改革，大大加快改革的进程；另一方面对改革进程进行调控，协调改革与发展的关系，维护社会政治稳定，保持经济的持续增长，最大限度地规避改革可能引发的社会经济危机。始于20世纪80年代初期的我国经济体制改革就是以政府主导为特征的，是在党中央国务院领导下，自上而下，有秩序、有步骤地进行的。这一政府主导型制度变迁方式在推进经济体制改革和实现经济持续增长方面显示了积极功能。经济体制改革的成功无疑对高教体制改革产生了较强的示范和导向作用，作为整个国家体制变迁和社会转型构成部分的高教体制改革，也很难摆脱对政府主导模式的“路径依赖”。 2.高教体制改革要解决两大任务：一是建立与社会主义市场经济体制相适应的新体制；二是克服教育资源的短缺和低效配置，促进高等教育的发展。这两大任务与整个国家改革与发展的任务相对应，同样呈现出相互制约、相互促进的关系。高等教育属于准公共产品，具有明显的外部正效应，其发展状况关系到国家的综合国力，即使世界上发达的市场经济国家也不会视其为纯粹的私人物品而完全由市场提供和调节。随着知识经济的来临，对于我国这样一个确立赶超型战略的后发展国家来说，高等教育的外部正效应特征更加明显。发展经济学的研究证明，一个国家的经济增长主要取决于它的知识积累、技术进步和人力资源的水平。因此，政府在推进国家现代化的进程中，将始终承担发展高等教育的任务。此外，由于生产力发展水平的不平衡和地区差异，我国政府在增进全社会的教育公平方面历来承担着历史重任。因此，政府保持对改革进程的可控性，协调各种利益关系，以改革促发展，实现改革与发展的良性互动，是保证改革顺利实施的必要条件。 3.在长期计划经济体制的影响下，高校的资源配置和管理实行高度集中统一，学校只是行政组织的隶属物而不是一个独立利益主体，缺乏追求自身利益和自我发展的动力机制。高等教育长期存在的短缺现象以及由此形成的“卖方市场”使高校没有生存危机，缺乏竞争压力。在既定的制度环境下，高校进行制度创新的组织成本和谈判成本较高。改革意味着打破现行规章制度的束缚，要么学校花费昂贵的“说服”费用，去获得政府部门的准许，要么承担自发行为带来的“违规”的风险。以上条件限制了高校进行自发型制度创新的利益驱动和机会，出现制度创新乏力。 4.经济体制改革的进程推动并制约着高教体制改革的进程。例如，没有劳动力市场的建立就没有毕业生统包统配制度的改革，没有所有制结构的多元化就难以改变国家单一投资办学的格局，没有区域经济的发展和政府管理经济职能的转换，中央部门办学体制的改革就难以操作实施等等。正因为高教体制改革不可能“单兵突进”，它有赖于社会配套改革，包括政府自身改革，因此由政府对改革的总体方案、步骤、措施、进程进行统一规划并协同实施将减少改革的盲目性和组织实施成本，从而提高改革效率。 二、政府主导行为对于推进高教体制创新的积极功能 1.与经济体制改革和社会其他改革协同配套，整体设计，分步实旋，利用时机，重点突破。1984年，中国的经济改革在农村取得了显著成就，国有企业改革经历了“放权让利”的试点和“价格双轨制”等增量改革的探索。党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，决定加快以城市为重点包括科技、教育在内的体制改革步伐。1985年党中央做出了教育体制改革的决定，提出了高教体制改革的基本任务，将政府与学校的关系置于改革的中心，高校的办学主体地位受到关注和重视。高校在招生、科研、毕业生分配、人事分配制度等方面进行了一系列旨在扩大学校自主权限、增进与社会直接联系的改革，高校相对独立的利益主体意识和地位开始培育。 1992年，党的十四大正式确立“建立社会主义市场经济新体制”的改革目标。1993年初，中共中央、国务院颁发《中国教育改革和发展纲要》，进一步明确了与社会主义市场经济体制相适应的高教体制改革的目标、内容、步骤。伴随经济体制改革的整体推进，生产要素市场的建立，区域经济的发展和政府管理职能的转变，中央政府成功推进了以下几方面的改革：(1)确立了以解决“条块分割”弊端为重点的管理体制改革任务，探索出了“共建、合作、合并、划转”的改革途径；(2)实现了招生计划形式的“并轨”（即取消国家任务计划和调节性计划招生在录取和收费标准上的差异），在我国确立了大学生缴费上学制度；(3)毕业生双向选择的就业制度开始形成；(4)扩大并推广高校内部管理体制改革试点。
