联合国初建时期的大国斗争和妥协已经预示了联合国改革必定步履艰难。在冷战期间 ，美苏两极格局使联合国改革停滞不前。冷战结束曾使一些人兴奋不已，他们提出要加 快联合国改革，强化联合国的职能，使其逐步向世界政府的方向迈进。(注：参阅Peter J.Fromuth,“The Making of a Security Community:The UN After the Cold War”,Journal of International Affairs,Vol.46,No.2,Winter 1993，PP341—365； 陈启懋主编：《跨世纪的世界格局大转换》，上海教育出版社，上海：1996年版，第35 7页。)联合国时代似乎已经来临。可是，进入新世纪以来，联合国是否走向衰落又成为 人们的一个话题，联合国也迫切需要改革。的确，只有改革，联合国才能得到国际社会 的重视和尊重；也只有改革，联合国大国利益的夹缝中求得生存。 一、联合国改革的背景 联合国改革问题不是冷战结束以来才开始出现的。早在联合国诞生之日，其改革问题 就一直存在：许多中小国家反对赋予安理会五个常任理事国以否决权；联合国大会没有 足够的政治权力；安理会会员国太少，不能充分代表弱小国家的利益。1963年12月，第 18届联大通过了扩大安理会成员数目的决议。1965年8月31日，安理会会员国从成立时 的11个增加到15个。在冷战格局下，除了安理会改革有所进展外，联合国其它领域的改 革毫无进展。 冷战结束以来，联合国在维持和平、经济发展和社会进步方面遭遇到诸多新的问题。 联合国本身也发生了一些重大变化。这些情况为联合国的改革提供了新的机遇和新的内 容。 第一，联合国会员国总数不断增加，在2002年，联合国又接纳了东帝汶和瑞士为会员 国，使会员国总数从成立时的51个增加到191个。安理会成员数目虽然在1965年扩大过 一次，但是远远不能反映目前联合国的现实。在会员国总数不断增加的情况下，安理会 成员占会员国总数的比例却在不断下降，1945年为21.6%，1965年为13%，1994年降为8.2%，2002年更降为7.9%。冷战结束以来，联合国的权力重心由冷战时期的成员国大会逐 渐向安理会转移。在成员国中，大国兴衰对比发生变化，还有一些地区大国也在兴起。 目前的情况是，超级大国在安理会中的作用越来越大，而其代表性越来越小。这种情况 显然是不合理的。 第二，冷战时期被大国对抗掩盖起来的民族矛盾、种族和宗教冲突、领土纠纷和一些 非传统安全威胁逐渐暴露出来，对国际安全与和平的破坏作用越来越突出。在90年代， 索马里、卢旺达、波黑、海地等国出现了严重的国内政治和军事冲突，联合国维和任务 也出现了干涉一国内部事务的倾向。在中东地区，巴以冲突和阿以矛盾已持续了半个多 世纪，这是一个集民族和种族矛盾、宗教冲突、领土纠纷于一身的复杂问题，至今仍没 有缓解的迹象。恐怖主义在冷战结束以来越来越猖獗，成为世界和平的主要威胁和国际 社会的公敌。贫困和落后困扰着发展中国家，与发达国家之间的贫富差距在加大。一些 发展中国家政局不稳，内乱不断。这些国家安全问题使联合国对以应对。 第三，美国的单边主义政策加剧了安理会内部的分裂，使联合国在国际安全事务上有 被边缘化的危险。美国不顾其他大国的批评，执意开发导弹防御系统，拒绝批准国际性 条约，如《全面禁止核试验条约》和控制全球气候变暖的《京都议定书》等；在伊拉克 问题上批评联合国的政策太软弱，并在没有得到安理会授权的情况下，对伊发动了战争 ，创下了超级大国使用武力推翻他国政权的先例，等等。联合国如何面对由美国主导的 国际政治格局，并处理好与各大国的关系，也将是改革过程中面临的重大难题。 联合国内部情况和外部环境的变化要求其本身进行全方位的改革，这些改革直接关系 着联合国集体安全体系中的大国关系走向，也直接关系着联合国的未来。 二、联合国机构改革 冷战结束以来，要求联合国进行改革的呼声越来越高，首先是广大会员国，特别是发 展中国家强烈要求改造联合国，使其更好地适应21世纪的新挑战；其次是美国“不改革 就不会交会费”的政治压力；第三是联合国秘书长的直接推动。 在冷战末期，联合国就已经面临着严重的财政危机，联合国机构臃肿，效率低下。联 合国秘书长德奎利亚尔在1987年至1990年间进行了机构、人事和预算程序三个方面的改 革。但是这些措施效果不明显。1991年12月，新任秘书长加利在联大表示，要将联合国 改造成为一个在新的世界秩序中顺利发挥作用的更加有效的、更精干的国际组织。他首 先把秘书处的12个主要部门和办公室加以合并，裁减了14个助理秘书长以上的高级职位 ，把决策程序集中在8个副秘书长管辖的7个主要部门，包括法律事务厅、新闻部、行政 和管理事务部，以及新设的政治事务部、维护和平行动部、经济和社会发展部和人道主 义事务部。(注：加利：《秘书长关于联合国工作的报告》，联合国文件中文版，1992 年9月，第8页。)
