官方发展援助或称政府开发援助(Official Development Assistance,ODA)作为发达国 家(经合组织国家)对发展中国家提供的赠与比率不低于25%的大规模经济援助，(注：参 见[日]吉川智教：“开发援助合作中的赠与因素概念及其经济学性质”，[日]亚洲经济 研究所《亚洲经济》1986年6月号。本文不拟考察国际组织和民间团体实施的开发援助 问题。)从二战后直到今天，对国际关系的发展变化都具有深刻的影响，因而一直是国 际政治经济学的重要课题之一。日本的ODA在1989—1996年超过美国，成为世界第一援 助大国(除1990年外)，占OECD成员国提供ODA总额的1/4以上。因此研究日本的ODA政策 ，对于分析日本外交，把握其外交战略走向无疑具有重要意义。 一、从“开发援助”到“战略援助” “开发援助”和“战略援助”是日本ODA政策中具有主导作用的两大政策理念，两者贯 穿于ODA决策和实施的全过程，在不同的时期规定着ODA政策的走向。20世纪70年代以来 ，后者的地位和作用不断上升，成为与前者并驾齐驱的两大支柱理念之一。 “开发援助”的政策理念认为对发展中国家的援助可以促进发达国家的经济利益。(注 ：[日]松井谦：《经济合作》，有斐阁1983年，第134—136页。)二战后，重建国民经 济、重返国际社会是日本国家发展战略的最大目标。因此，日本政府把ODA与本国经济 利益的扩大化紧密结合，并确定与其有着传统经济关系的东南亚国家为首选对象。在双 边援助方面(注：ODA在援助渠道上可以分为双边和多边两大类。)，50年代日本从南亚 、东南亚国家招收的进修生占总数的94%，派往该地区的专家占总数的86.5%。1960—19 78年，日本ODA总额为35亿美元，其中90%投向亚洲，仅东盟五国就占39.3%。1971—198 2年，日本ODA的90%投向亚洲，其中东南亚和韩国占68.5%，南亚28.8%，西亚中东0.7% 。(注：[日]稻田十一：“对外援助”，有贺贞等：《国际政治讲座·日本的外交》第4 卷，东京大学出版会1989年，第184—185页。)在多边援助方面，日本政府于1966年倡 导成立了“东南亚开发阁僚会议”，设立亚洲农业特别基金、东南亚渔业开发中心、东 南亚贸易投资与观光中心，积极推进与东南亚的经济合作。1966年12月亚洲开发银行成 立，日本以2亿美元、18.2%的最高出资率掌握主控权。到1978年，日本取代美国成为援 助亚洲的最大国。(注：根据[日]通产省<年报>各年版统计。)ODA推进了日本与亚洲各 国的经济往来，使日本利用亚洲的市场和资源，完成了恢复国民经济的战略任务并转入 高速增长。 鉴于战败国的特殊国情，日本政府强调ODA政策行为的“民间化”，有意淡化官方色彩 ，并于1953年12月提出：对外经济合作主要依靠民间的创意和主动，政府将积极提供帮 助。但实际上日本向东南亚国家提供ODA，主观上具有通过支持美国的亚洲政策和亚洲 盟国来巩固日美同盟关系、维护周边地区稳定的安全战略意图；客观上则借助“替代赔 偿”的形式提供经济援助，与东南亚各国大体上完成“战后处理”，恢复外交关系，实 现了回归国际社会，提高国际地位的政治外交目的。 日本经济在20世纪60年代的加速发展使其ODA事业进入迅速发展阶段。日本加入国际开 发援助体系，成为援助主体国；美国要求日本分担更多的国际责任，成为促使日本扩大 ODA的客观压力；日本国际收支改善，具备了扩大ODA规模的物质能力。于是，日本先后 成立了“海外经济合作基金”(1961)、“海外技术合作事业团”(1962)、“海外移住事 业团”(1963)和“青年海外协力队”(1965)。日本学者认为这是日本ODA事业的开始，( 注：[日]铃木启之：“现代日本对外援助的结构变化”，大阪大学经营学会《经营研究 》38卷3号。)1965年也被称为日本的“经济援助元年”(注：[日]《国际开发杂志》200 2年11月，第36页。)。 70年代，国内外环境发生了对日本有利的变化。美国政府调整外交战略，美苏关系相 对缓和，国际环境相对稳定；经济高速发展使日本综合实力日益增强，国际社会要求日 本提供更多的ODA；同时日本政府的大国欲望逐渐上升，ODA政策开始更多地考虑政治安 全因素，意图通过经济援助维护综合战略利益，非经济性的战略意图日趋明显，“战略 援助”的理念色彩开始强化。尤其是两次“石油危机”后，日本政府加强对中东产油国 的援助，全力开展“能源外交”、“石油外交”，把事关国家生存与发展的“综合安全 保障”作为外交的指导性战略，ODA政策也开始了从“开发援助”为主向“战略援助” 为主的转换过程。 1973年10月，“斋月战争”爆发，阿拉伯石油输出国组织(OPEC)运用“石油武器”， 宣布对支持以色列的美、日等西方国家实行石油禁运。能源供应短缺引发了日本国内的 经济混乱、社会动荡和国民恐慌。因美国不能保障对日石油供应，日本政府以综合安全 保障战略新思维对中东政策进行了重大调整。1973年11月22日，日本内阁官房长官二阶 堂进宣布的“新中东政策”表明了日本从亲美、亲以转为亲阿拉伯国家的重大政策转变 。(注：[日]外务省：《我国的外交近况》，1978年，第24页。)这是战后“唯美是从” 的日本外交第一次在重大地区政策上的“自主决断”。
