“9·11”事件是自1941年珍珠港事件以来外敌对美国领土发动的第一次攻击，也是迄 今美国遭受的最为严重的恐怖主义灾难。面对这场前所未有的挑战，布什政府对美国安 全战略进行了自冷战结束以来最大幅度的调整，由此导致美国的对外政策出现若干重大 变化。本文拟对这些变化及其趋向作一剖析。 一、对外政策目标的优先次序出现重大变化 国家的对外政策是为了促进国家利益而设计的超出国家边界的明确或不明确的行为。 制定什么样的对外政策最根本地取决于政策设计者对于本国国家利益的界定，这种界定 又决定了国家在制定和实施对外政策时所追求的目标。根据1999年克林顿政府公布的《 新世纪美国国家安全战略》报告，美国的国家利益被分为三类：一是生死攸关的利益， 即美国及其盟国的领土安全、美国公民的生命及财产保护、美国的经济繁荣和基础设施 的保障等；二是重要的利益，即美国的安宁和公民的福祉以及美国所处世界的性质等； 三是人道主义及其他利益，主要指美国价值观的维护和传播，包括支持民主化、促进人 权、维护法制等。 “9·11”之前，美国被认为是世界上安全最有保障的国家。虽然从90年代起针对美国 的恐怖活动日趋频繁，但美国所担心的主要是对其海外目标的袭击，至于国土安全，美 国人则持比较乐观的看法。然而，“9·11”恐怖袭击打破了美国领土坚不可摧的神话 。它使美国人痛切地认识到，在全球化带来的各种跨国威胁日益增多的时代，美国的首 要地位并不意味着美国不易受攻击，即使是一个拥有前所未有的超强实力和影响力的国 家也无法完全置身于每一个威胁或危险之外；对于美国来说，最大的威胁不是来自传统 的民族国家，也不是来自中、俄之类的“潜在战略对手”，而是来自非国家角色——国 际恐怖主义组织及其支持者。基于这种认识，美国朝野强化了对国土安全这一“生死攸 关的利益”的重视，并把以“基地”组织为代表的恐怖主义和大规模毁伤武器扩散视为 这类利益所面临的最严重和最紧迫的挑战。与对国家利益的轻重缓急调整相适应，布什 政府把“打击恐怖主义”和“制止谋求核生化武器的政权威胁美国和世界”确定为本届 政府的两大“宏伟目标”，并将其提至“至高无上”的地位。 需要指出的是，上述两大目标核心地位的确立并不意味着美国会松懈对冷战结束以来 所确立的其他目标的追求。就民主人权问题而言，尽管由于反恐战争的需要布什政府在 很大程度上改变了在此问题上对相当一部分国家施压和制裁的做法，但这只是表明在大 敌当前的情况下，其他一切问题都必须“暂时”服从和服务于反恐这个大局，也表明布 什政府在反恐条件下对其他国家采取的是一种实用主义态度，以免意识形态问题妨碍美 国筹组反恐联盟和趁机扩张势力。布什提出的以是否支持美国反恐作为划分敌友亲疏的 标准的“非友即敌”说，就是出于这一考虑所采取的一种权宜之计。从长远看，由于扩 展美式价值观体现了美国意识形态霸权利益的需要，因此美国决不会因为反恐而淡化这 一目标，而是要谋求反恐、扩展民主、促进经济自由和扩张势力多管齐下。正如美国国 务院政策计划主任理查德·哈斯所说：美国面临的挑战是“如何在打击恐怖主义与推进 其他目标之间寻求平衡。我们必须谨慎行事，不要仅仅出于打击恐怖主义的名义而把目 光从不愉快的现实中移开。寻求平衡并不意味着对于那些从事我们所不赞同的行为的政 府撒手不管。相反，它意味着必须把国内改革作为我们(同外国的)双边关系的一项重要 内容。”他还特别指出，寻求政策平衡是一个原则问题；反恐虽是优先考虑，但不是美 国对外政策的组织原则。2002年9月20日公布的《美国国家安全战略》报告提出，新世 纪美国安全战略的主旨是：“通过政治和经济自由促进‘人的尊严’”，“通过打击恐 怖主义和制止大规模毁伤武器扩散确保安全”，以及“干预冲突地区和保持与盟国接触 ”。还提出：“美国将利用此刻的机遇向全球扩展自由的利益。我们将积极努力，以便 把民主、发展、自由市场和自由贸易的希望推进到世界的每一个角落。” 至于建立美国领导下的单极世界这一总体目标，布什政府比其前任更是有过之而无不 及，所不同的是打的旗号有所改变。冷战时期美国高举的是“反共”旗帜。冷战结束后 ，由于“共产主义威胁”减轻，美国又从“民主、人权和自由”的价值观中找到了扩展 势力的道义支柱。“9·11”恐怖事件引起国内民众的义愤填膺和国际社会的广泛同情 。这不仅为布什政府开展反恐创造了有力的舆论条件，也为其利用反恐彰显实力和扩大 影响提供了契机。美国当政者的逻辑是：既然恐怖主义已经成为文明社会的一大公害， 那么只要给政策行为贴上“反恐”的标签，谁还有理由说三道四呢?实际上，随着反恐 重心的转移和战线的扩大，布什政府的反恐政策已经不限于反恐本身，而是在谋求更大 、更广的目标。 二、对外决策指导思想急剧保守化和右倾化 美国人的政治倾向历来有自由主义和保守主义之分，不过，在对外政策领域这两大派 别的界限却很难划清，而是根据美国所处的历史条件和国际环境经常变化的。90年代中 期以来的保守主义的“美国至上论”和“美国例外论”为信条，从狭隘的国家利益观出 发，主张要充分利用两极体制终结后美国作为唯一超级大国所面临的前所未有的有利条 件，采取一切必要手段以维护和巩固美国在全球政治、经济、军事和文化领域的领导地 位。实际上，在谋求全球领导地位这一点上，自由主义和保守主义并无原则性区别，他 们的不同点只在于政策手段的运用上：前者侧重于国际主义、多边主义和有选择的干涉 主义；后者则强调权力政治、单边主义和全面干涉主义。 一般认为，保守主义更多地是与共和党联系在一起的。90年代大部分时期(1993—2000 )，行政权一直掌握在民主党人手中，共和党虽然未能主导政府决策，但随着该党在199 4和1996年的国会选举中取得多数地位，美国的政治风向开始缓慢地向保守的右翼倾斜 ，保守主义大有兴起之势，其右翼势力的声音越来越大。在2000年的大选中，共和党不 仅夺回总统宝座，还继续主导了国会两院，(注：此次国会选举中，共和党在众院多得1 0个席位，在参院虽然与民主党所得席位相等，但由于该党鹰派人物副总统切尼兼任参 院主席，因此实际上处于有利地位。)从而使得美国政坛40多年来首次出现了共和党既 控制白宫又控制国会的局面。 如果说共和党得势为右倾保守主义主导政府决策敞开了道路的话，那么“9·11”事件 则为其大行其道创造了契机。“9·11”恐怖袭击发生后美国社会在国土安全和反恐问 题上达成了空前的共识和团结，党派之争暂时被搁置起来。在此背景下，以国防部长拉 姆斯菲尔德、副总统切尼和国防部副部长沃尔福威茨为代表的右翼强硬派在政府的安全 和对外决策中占据支配地位，而以国务卿鲍威尔为首的主张保持克林顿政策连续性的温 和派则受到排挤。这些鹰派人物不仅竭力推动政府采取以军事为导向的反恐政策，通过 持续的军事打击消灭针对美国的一切恐怖组织，而且还鼓吹要扩大军事打击的目标，促 使美国所不喜欢的国家“改变政权”。他们的核心主张是：建立一个以美国的优势地位 为基础、由美国的军事力量加以强制的世界秩序——即一个由美国制定规则同时又不对 美国的行动自由构成制约的单极世界。在他们看来，美国的军事力量对于国际秩序起着 关键作用，美国必须具有使用这种力量的意愿，任何对于美国权力和行动自由的限制都 必须予以排除，为达此目的，美国可以不受国际机制和舆论的制约，必要时不惜采取单 边行动。作为共和党保守派政治首领执掌行政大权的布什总统虽然有时需要在各派之间 搞平衡，但在更多情况下则是偏向强硬派一边。2002年11月，共和党在国会中期选举中 再一次赢得胜利，不仅扩大了在众议院的优势，还取得了在参议院的多数。(注：此次 共和党在众院保持前一次优势基础上又增加了15个席位，在参院则比民主党多得4个席 位。)这标志着“鹰派得到增强而鸽派受到削弱”，使得“布什将在对外政策方面显得 更加自信”，“在国际问题上采取更加强硬的立场”。(注：合众国际社华盛顿2002年1 1月6日。)
