美国国会议员政治行为的特点及其对中美关系的影响

      就外交决策模式而言，美国属总统占主导的多元化决策体制，国会在对外事务中亦有重要影响。在美国对华关系上，美国总统从总体上控制着美国对华政策的战略框架、战略重点和发展方向。同时，在有关中美关系的许多重大问题、重大事件上，美国国会也拥有不可忽视的决策权，并经常以此干扰总统及行政部门的对华政策。有时，部分议员的反华言行，使本来就错综复杂的中美关系更加充满变数和不确定性。要准确判断美国政府今后对华政策的走向，应该充分重视对美国国会议员政治行为特点和规律的研究。

      一、美国国会议员政治行为的特点分析

      美国国会议员的政治行为相当复杂，不仅在美国不同的历史时期议员的行为方式不同，即使在同一时期，由于选区背景、政治理念、利益驱动、教育程度、家庭出身等不同，议员的行为也呈现多元化趋势。较之西方其他国家的议员，美国国会议员在政治行为的选择上享有更大的独立性、不确定性和可塑性。主要体现在：

      1.国会党团对议员行为的“软”约束。美国国会虽然也按政党组织运作，但国会中的民主党、共和党与党的全国委员会和政府中的政党互不统属，国会党团的作用主要是在两院建立本党的组织体系，提出人事方案，协调推动本党议员投票通过本党的立法提案。国会中党的领袖的作用主要是沟通与宣传，为本党议员提供帮忙并以此增强党内议员的团体意识，平衡立法项目，确保本党立法战略的实施，劝说本党议员支持本党提案等。在动员本党议员支持本党有关提案时，主要靠劝说，靠感召。议员的政治行为可以受本党的影响，但基本上不受本党的约束，可以自由发表意见并按自己(或其选区选民)的观点、意愿和利益进行投票。对本党提案持不同意见并投反对票的议员，本党不能采取强制措施，也不能进行纪律制裁，议员也不用担心会受到党纪的处罚。因此，由于这种“软”约束，当议员自身的利益受到威胁时，他就可能把自己的利益先于党的利益考虑。跨党投票现象司空见惯，议员换党也是常有的事，几乎每届国会都有议员换党、退党。由于参议员人数较少，政党的这种“软”约束就更明显。

      2.国会领导人的权力“弱化”。20世纪初，国会委员会主席采取任命制，众议院议长、两院各常设委员会主席在全院或委员会内握有很大的权力。1910年众议院修改规则，剥夺了议长的人事任命权，并规定议长不得在规则委员会任职，此举削弱了议长的领导权。70年代，国会对议事程序和规则又进行了改革，打破了议员资历制，增加了小组委员会数目，小组委员会主席的作用加强，而委员会主席的作用被削弱。此外，还改革了投票方式，扩大了议员的决策参与权，使国会议员的行为日趋分散化，进而分散了国会的权力。如今，普通国会议员的政治行为较少受到同一议院内担任议长、委员会主席等职的国会领导人的左右。议员们都非常珍惜自己在国会中的平等权利，决不盲目屈从。在参议院，临时议长和委员会主席的一些武断和专横的行为经常遭到反对，难以被议员们容忍。他们笃信：参议院里只有平等的人，人人都各有荣誉，各有个性，全然独立。众议院的议员较多，需要一定程度的集中领导。即便这样，议长或委员会主席也不可以用权力向议员们施压。根据规则，委员会主席不得压制多数委员的决定。在美国，每个议员都有权以国家经费雇用若干名助手和幕僚，每一个议员办公室就像一个“独立王国”。

      3.总统决策的“消极干扰者”。20世纪中期以后，总统与议员的关系基本趋于稳定，总统与议员之间具有平等的宪政地位。总统作为执政党的当然领袖，并不能将其转化为政治权威来影响议员。“作为执政党当然领袖的总统，即使他的党在国会两院都是多数党，也不能保证其立法计划和政策总是得到国会的支持。在野党议员可以在某些问题上同执政党的部分议员结成联盟，挫败总统的立法计划和政策。”[1]一般而言，与总统同属一党的议员都会尽量帮助总统实施他的立法计划。但如果议员受到其他压力，如选民的压力、利益集团的压力或议员本人与总统的观点相左又不可调和，议员对总统的建议就可能投反对票，或对总统的决策提出批评意见。在总统执政后期这种现象就更明显。一个最典型的例子是：2001年5月，共和党参议员杰福兹因与布什总统在一些重大问题上的观点产生分歧，宣布脱离共和党。这一被舆论界称为“政坛地震”的举动，不仅改变了共和党和民主党在参议院的力量平衡，使共和党在参议院成为少数党，而且更重要的是他使布什总统的许多重大决策充满未知因素。与之相对应，与总统分属两党的议员，则经常与总统的政策、观点针锋相对。不过，随着两党政治纲领的趋同化以及利益集团的不断分化组合，党派色彩日趋淡化，也经常出现异党议员与总统附和的现象。有的学者提出，美国总统权力有年限周期，一般执政之始议员都比较支持总统的行为，而越到后期，国会议员更多地扮演的是消极的角色，他们经常批评和反对总统的决策。在这相当程度上反映了议员和选民心态的变化。

      4.个人主义倾向日渐突出。国会权力的分散化，使越来越多的委员会和小组委员会取得了美国对外政策问题的管辖权，使国会议员参与对外政策决策更加积极。美国行政当局的一位官员说：“过去他们接触的主要是各个委员会的主席和委员会的一些资深议员，如今行政部门必须直接面对435位众议员和100位参议员中的每一个。”[2](P202)伴随着国会权力的分散化，议员行为的个人主义倾向日渐突出。“政策制定方面的个人主义代替对党派的忠诚成了许多国会议员行动的主要动机，其结果是原来国会的一些诸如尊重、信任等准则被权力共享和政策置人所代替。这种新现象被称为议员行为的企业化倾向。”[2](P203)国会是美国各种矛盾的集散地，也是政治交易最为活跃的场所。国会的议员可分为两类，一类是所谓的“政策的企业家”(Policy Entrepreneur)，主要指那些不断致力于寻找政策空缺和机遇的议员，他们的行为动机主要是出于对短期和眼前利益的考虑；一类是“政治牛虻”(Gadfly)，他们经常对一些争论中的问题提出批评意见，主要关注的是一些长远政策的收益。这两类议员的行为对美国的外交政策都产生了明显的影响。随着时代的变迁，议员行为的企业家倾向被越来越多的议员所认同。他们选择行为首先考虑的是自己的连任，自己的行为能否赢得选民的信任，能否为自己以后谋一个好的职位，能否扩大自己的政治影响。国会议员的行为本来就有相当大的自主空间，各种力量在国会山的角逐为议员行为的利益最大化提供了足够的政治资源，透过议员政治行为的选择过程，可以清晰地看出，个人主义在国会山正日益加重。