“9·11”事件之后，随着小布什总统宣布退出反导条约(AMD)，导弹防御系统(MD)的 部署与推进成为众人关注的焦点。按照美国宪法的规定，涉及外交与防务政策的制定权 由总统与国会共享。那么，国会在导弹防御系统上究竟起何作用，决定国会起积极作用 还是消极作用的关键因素到底是什么，以及今后国会在导弹防御问题上的角色预测等问 题值得研究与关注。 一、国会在导弹防御系统上的作用 美国宪法第一条第八款赋予了国会在国家安全方面享有的巨大权力。主要包括六个方 面：宣战权；决定防务开支权；批准缔约权；制定有关国家安全方面的法律权；批准安 全事务上重要的人事任免权。因此，国会完全可以充分运用手中宪法授予的权力资源来 强行推进或阻挠一项安全政策的制定与实施。但是，由于冷战时期国际格局的限制，国 会往往在安全政策上听命于并附和总统的。而1990年代以来，随着国际形势的缓和、国 内民众对外交政策透明化呼声的高涨，国会在安全政策上的意识在复苏，其中一个重要 表现就是国会越来越对导弹防御系统(MD)问题起着重要作用。国会的作用体现在参与、 限制与左右导弹防御系统的进程上。 (一)国会对MD的参与作用 导弹防御系统是一种武器系统，它用于及时发现、跟踪并摧毁任何入侵美国本土、海 外驻军基地和盟国的导弹而建立的防御系统。其前身是1983年里根总统提出的“战略导 弹防御倡议”(星球大战计划)，后被老布什改造为“全球防止有效打击系统”，1992年 克林顿将之称为“导弹防御系统”，并分为国家导弹防御系统(NMD)与战区导弹防御系 统(TMD)。可见，MD从一开始就是由总统提出的一项安全政策，具体实施也是由国防部 门承担的，因此国会对MD的作用首先表现在参与上。而“参与”主要体现在两方面：一 是国会对MD进行监督。对于这一耗资巨大、成败未卜的武器系统的研制与部署，国会作 为“选民的耳目”严密监督政府在MD上的每一个步骤与进程。国会广泛运用调查权、质 询权和行政监督权以达此目的。为了了解美国所受的导弹威胁程度从而确定是否支持部 署MD，1995年国会宣布成立一个由前国防部长拉姆斯菲尔德领导的“弹道导弹威胁美国 评估委员会”，该委员会于1998年7月向国会递交的调查报告将美国所面临的导弹威胁 渲染得如此之重，以致于部分民主党人也改而支持导弹防御计划。为了“听取各方意见 ”，“对不同利益冲突进行调解并消除隐患”(注：孙哲：《左右未来——美国国会的 制度创新和决策行为》[M]，复旦大学出版社，2001年版，第128页。)国会常常针对MD 举行听证会，让政府官员到国会答复议员的询问。为了“持续地检讨行政当局是否有效 地执行了国会所通过的结果”，监督政府的决策程序和使用国会拨款的情况，国会还按 照1999年的《国家导弹防御系统条例》的规定，每年对政府推行的当年MD计划进行评估 与审查。二是国会批准与MD密切相关的人事任命。国会通过批准或否决总统提出的国防 部长、参谋长联席会议主席等直接参与MD制定和实施的人选来表达其对MD的态度。小布 什选任的强烈主张部署MD的代表人物拉姆斯菲尔德任国防部长获得国会通过便是例子。 (二)国会对MD的限制作用 国会对MD限制作用主要体现在其批准的1972年美苏反导条约(ABM)上。当年民主党执掌 的参议院批准的该条约使限制反弹道导弹的发展不仅是两国的政策，更成为一项国际协 定，具有了法律效力。该条约核心有两个内容：一是两国只能建立一处反导基地，用于 保卫首都或某一处核导弹基地，且反导基地部署的反弹道导弹不超过100枚；二是只发 展海基、陆基反导系统，不应发展天基系统。而这对部署和研发MD形成了一个极大的障 碍。现在美国要发展的MD与之直接相冲突。美国已打算在阿拉斯加等四个地方建立四处 反导基地，且每一基地部署250枚反弹道导弹。不仅如此，美国还将研究新的天基传感 系统——天基红外卫星系统，以识别地球上任何地方发射的导弹。(注：吴莼思：《威 慑理论与导弹防御》[M]，长征出版社，2001年版，第124页。)因此，ABM条约成为制约 MD发展的一个重要约束力。 (三)国会对MD的左右作用 也就是说国会在某种程度上掌握着MD的前途命运。这一作用集中体现在两个方面： 一是国会决定MD的经费。由于国会掌握着整个美国官方的“钱袋子”，每年负责审批 国家的国防预算。因此，两院的预算拨款委员会借此来表达国会对MD的态度并左右其进 程的快慢。当年里根总统提出“战略导弹防御倡议”时，国会曾在经费上给予有力限制 ，使之未大张旗鼓地搞起来。在老布什执政时，国会受海湾战争影响，深感导弹的威胁 ，故一改以往的冷淡态度。在1992年7月，通过的年度防务开支法案中，它“第一次明 确批准”部署这种反弹道导弹防御体系，并在军费普遍削减的情况下为其拨款41.5亿美 元，(注：朱明权：《美国国家安全政策》[M]，天津人民出版社，1996年版，第77页。 )超出了原来的申请。在克林顿执政时期，为了抵消民主党政府对MD的消极态度，从199 5年起国会利用手中的财权，每年增加对MD的拨款，几乎在迫使行政当局为此花钱，继1 996年财政年度将国防部国家导弹防御系统预算提高近一倍之后，国会又在1997年财政 年度批准在国家导弹防御系统上花费8.33亿美元，而国防部在该项上申请的预算仅为3.25亿美元。(注：吴莼思：《威慑理论与导弹防御》[M]，长征出版社，2001年版，第12 7页。)现在，小布什上台后竭力主张部署导弹防御系统，国会在“9·11”之后也空前 地团结并支持小布什的主张。2001年12月13日，参众两院先后通过了2002年财政年度国 防预算，全额提供了布什总统要求的用于发展国家导弹防御系统的83亿美元，甚至超出 了用于反恐的70亿美元拨款，(注：《参考消息》2001年12月14日。)数目之大为历年之 最。可见，导弹防御系统的进展情况很大程度上受制于国会的“钱袋”和国会对它的态 度。
