中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1008-7699(2003)02-0055-04 2000年3月最高人民法院公告施行的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题 的解释》(以下简称《若干解释》)中第一次使用了“行政重复处理行为”的概念，在第 一条第(五)项规定中指出：“驳回当事人对行政行为提起申诉的行政重复处理行为，排 除在人民法院行政诉讼的受案范围之外”，从此行政重复处理行为正式进入到我国的行 政司法实践中。由于此前我国大陆的行政法学中一直不存在这样一个概念，因此对行政 重复处理行为的来源、内涵、行政重复处理行为的范围界定、行政重复处理行为的法律 适用与效力等，亟待从理论和实践上加以论证和说明。 一、行政重复处理行为的缘起 行政重复处理行为，又被有些学者称为“重复处置”、“行政重复处置行为”、“第 二次行为”、“第二次裁决”、“告知行为”等。 考察行政重复处理行为概念的来源和发展，理论界和实践界普遍认为“行政重复处理 行为”一词来源于德国行政法学，后被我国台湾地区行政法学所引用，经过修改和范围 的限定后被引入我国的《若干解释》中，成为我国行政法学中的又一重要概念。德国行 政法学中的重复处置(Wiederholtende Verfugung)，指的是“申请人向主管行政机关申 请发给一个行政决定，主管机关驳回申请，该申请人不服以同样的理由向原行政机关再 申请，行政机关重复第一次驳回的理由第二次驳回申请人的申请，由于第二次驳回只是 先前一个决定的说明而已，是重复先前的决定，并没有给申请人一个新的法律效果，称 为重复处置”。[1]德国行政法学中的重复处置，除了行政机关第二次驳回当事人的申 请，还包括行政机关对已核准的事项的证明行为，行政机关对已处罚者的强制执行等行 为。 德国行政法院的一个案例典型地说明了重复处置。依据《营利事业法》第35条规定， 某企业主的营业被禁止。他在复议期限届满后才向行政机关递交一封信，请求复查，并 列举了大量的复查理由。有关行政机关答复，这一案件已经处理完毕，不再复查。该企 业主不服，提起行政诉讼。德国的行政法院认为，行政机关原则上有权对已过期限的行 政行为再次处理，依据新的观点作出新的裁决，由此撤销旧的代之以新的行政行为，而 新的行政行为又具有可撤销性。但假设行政机关对新的复议要求的每一个答复都意味着 新生的行政行为，那么，任何不遵守撤销期限的人都可利用一封短信引用这一程序，法 律救济期限也就失去了意义。因而，司法机关把仅指向第一个决定的不可撤销性或解释 其理由的“重复处置”不视为一个新的实体决定，拒绝撤销(BverwGE 13,S.99ff.; Kassel NJW 1981,S.281f.)。[2] 我国台湾地区的行政法学中也引入了“重复处置”的概念，台湾学者将其表述为“在 人民对同一事实先后多次提出申请，官署亦一一为之批驳的情形，第一次批驳属行政处 分，倘若官署对其后的申请并未作成新的实质决定，也就是未重新作出实质审查，而只 是重申过去所作出处分，亦即第一次处分的内容，因其本身不生任何法律效果，故不能 认定新的行政处分，称之为重复处置”。[3]由此看出，台湾地区行政法学中重复处置 的概念和德国行政法学中重复处置基本相同，也即包括“对已处罚者之强制执行，对于 已核定之营业，予以登记或给以证明之行为，就原处分而为诉愿之决定是”等。 从1990年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施以来，有关行政诉讼受案范围的争 议就一直没有中断，突出的问题是《中华人民共和国行政诉讼法》中采用列举式规定的 受案范围过窄，而概括式规定的受案范围又不明确，致使大量的行政争议没有得到人民 法院行政诉讼的法律救济。因此，明确界定不可诉的行政行为从而相应扩大可诉的行政 行为范围就成了制定《若干解释》的重要内容，对申诉行为的可诉性界定就是其中之一 。 在通常情况下，行政机关作出行政行为后，如果当事人在法定期限内不起诉，该行政 行为即是一个确立的行政行为，但当事人仍可对其提出申诉。同时我国历史上多次“运 动”造成了很多的历史遗留问题，当时没有行政救济途径，现在当事人提起申诉，有的 行政机关受理，有的行政机关不予受理，有的答复其申请，有的又改变了原行政行为。 对这些行政机关的行政行为能否提起行政诉讼在《若干解释》的草拟中曾引起较大的分 歧。第一种意见认为，对这些行为应该纳入行政诉讼受案范围，理由有：一是历史遗留 问题多存在毛病，如不纳入，相对人的合法权益得不到保障；二是人民法院如不受理这 些案件，违反了“有错必纠”的原则。第二种意见是对这些行为不应列入行政诉讼的受 案范围，理由有：一是这些重复处理行为没有对当事人的权利义务产生新的影响，没有 形成新的行政法律关系；二是如果对这类重复处理行为可以提起诉讼，就是在事实上取 消行政复议或者提起行政诉讼的期间，这也就意味着任何一个当事人在任何时候都可以 通过申诉的方式重新将任何一个行政行为提交行政机关或法院进行重新审查；三是如果 将这类行为纳入行政诉讼受案范围，不仅不利于行政法律关系的稳定，而且不利于行政 管理相对人对行政行为的信任。[4]《若干解释》最终采纳了第二种意见，即对这些重 复处理行为不列入行政诉讼受案范围。
