[中图分类号]DF01 [文献标识码]A [文章编号]1000-5420(2003)05-0107-08 “非典”引发了国人对政府危机管理和紧急状态立法的深刻反思。温家宝总理在国务 院办公会议上强调要建立国家安全体系。历经1998年全国洪涝之灾和2003年“非典”之 难，国人重新审视我国危机管理中存在的问题，以及这些弊端所带来的重大损失。全社 会终于形成共识：危机管理应以法治之。制定《紧急状态法》的呼声日高。本文通过对 紧急状态法的国际立法比较，阐述我国《紧急状态法》立法必要性及立法选择，探讨《 紧急状态法》的体系内容、立法原则、调整方式和手段等问题，以期推动《紧急状态法 》的立法尽快提上日程。 一、国际立法比较及我国立法选择 紧急状态(有些国家立法上称为“特别状态”、“非常状态”、“紧急情况”等[1])是 指一种重大突发性事件在一定范围和时间所形成的危机状态，这种危机状态对社会秩序 与生命安全构成极大威胁和损害，阻止了国家政权机关正常行使权力，必须采取特殊措 施才能遏制威胁，恢复秩序。 许多国家早在20世纪初就已重视紧急状态立法。大致归纳国际上调整紧急状态的立法 形式如下： 第一，宪法中规定紧急状态制度。如印度、德国、日本、法国等，这是早期的紧急状 态立法，主要针对战争威胁及战争、民族冲突、地区冲突、政治动乱、罢工、游行、示 威、政变等，实行军事管制、戒严等手段，规范调整紧急状态。也有的国家以宪法规定 紧急状态的基本原则，再在专门的《紧急状态法》中细化紧急状态的具体制度。 第二，在应对突发性重大自然灾害的立法中规定有大量紧急状态制度。美国1950年就 制定了《灾害救助法》，规范紧急状态下的重大灾难救助，1970年做了重大修改；1977 年通过了《地震灾害减轻法》，以规范大地震紧急状态下紧急救援的对策和方法。日本 于1947年制定了《灾害救助法》，规定各级政府制定突发性灾害的救助计划，建立救助 组织以及做好应对危机的劳务、物资、设备、资金的准备工作；1961年又制定了《灾害 对策基本法》，规范紧急状态中防灾组织、防灾计划、应对灾害危机的管理方法、技术 、方案、基本对策等，此后又颁布了《灾害对策基本法实施细则》。1978年，日本颁布 《大地震对策特别措施法》及《实施细则》、《大城市震灾对策推进纲要》，针对救助 特种自然灾害的立法规定有紧急状态制度。 第三，制定专门的紧急状态法。如1976年美国制定《紧急状态法》，规定全国紧急状 态的宣布程序、紧急状态的时间限制、紧急状态下总统的权力、政府财政支出等问题。 此后，不断修改并制定出联邦紧急事务局针对不同行业不同领域应对紧急状态的实施细 则，如应对暴乱、战争、恐怖袭击、突发性重大自然灾害、各危险工业领域重大突发性 事故等。“9·11”事件后，美国就紧急状态应对预案和法规做了更加周密、细致、严 谨、极具操作性、实战性的修订。俄国制定有《俄罗斯联邦紧急状态法》。 第四，以其他立法形式规定紧急状态制度。如新西兰的《民防法》规定有紧急状态制 度，日本的《警察法》、《自卫队法》规定有处理政治性紧急状态的法律规范。还有许 多国家在《战争法》、《国防法》、《战争动员令》等战争或军事法规中规定战时紧急 状态制度。如美国的《国家安全法》、《反恐怖主义法》；俄国的《俄罗斯联邦战时状 态法》确立国家安全法律体系；韩国的《国军组织法》，以确立应对战争为主要目标的 安全法律体系。 我国《宪法》未规定紧急状态制度，只是在第62条、第67条规定了全国人大及常委会 宣布战争状态的权力，第89条规定国务院决定戒严的权力，但在诸多法律、法规中提到 紧急状态，如《戒严法》、《防洪法》、《防震减灾法》等。 依据不同标准可对紧急状态做不同分类。本文从政府管理职能及管理领域的角度对紧 急状态做如下分类： (1)重大突发性自然灾害——地震、洪水、火山爆发、山体滑坡、泥石流、海啸、台风 、龙卷风、飓风、雪崩、塌方、巨型陨石坠落、突发性局部生态恶化等。 (2)重大突发性工业事故及灾难性事故——核事故，电力事故，石油、天然气、煤气事 故，暴雨、大雪、地铁事故所造成的爆炸、火灾、化学污染、交通瘫痪等。 (3)重大突发性社会骚乱及事故——突发性公共卫生事件(传染和恶性中毒等)，恐怖活 动，民族冲突，公共场合突发型骚乱(如球场暴力、春运高峰火车站人员滞留、节假日 旅游景区人员拥挤事故)等。 (4)战争威胁及战争状态——边境冲突、局部战争、军事威胁等。 (5)重大突发性政治危机——社会动乱、政府集体腐败曝光、倒阁、罢免政府、对政府 不信任案、政治性罢工—示威—游行、政府集体辞职、选举危机、政变等。 制定我国紧急状态法的必要性、可行性及立法选择在于： 第一，上述对紧急状态的分类十分粗疏。目前我国社会危机形态日益体现出频率高发 、领域多元、辐射迅速、规模深广、损失巨大的特点，上述所列每一类紧急状态的框架 都呈开放性结构，新的紧急状态的种类和形式不可穷尽，难以预测。但基本上可以分为 “政治性紧急状态(第五类突发性政治危机)”和“社会管理性紧急状态(第一类至第三 类)”两大类。从现行法律体系及上述对紧急状态的分类比较来看，我国已制定了《戒 严法》调整规范第五类“政治性紧急状态”，即突发性政治危机；《国防法》、《防空 法》等调整规范第四类战争威胁及战争状态；《防洪法》、《消防法》、《防震减灾法 》、《传染病防治法》、《核事故处理条例》、《突发性公共卫生事件应急条例》等法 律法规调整规范第一类至第三类中的部分社会管理性紧急状态。但《防洪法》、《防震 减灾法》、《核事故处理条例》等行业性、部门性特点十分明显，仅对单一领域和行业 的紧急状态调整和规范，而第一类至第三类如此众多领域和行业的紧急状态应对处于无 法可依的空白状态。
